Правовое регулирование отношений по реконструкции государственного имущества за счет средств частных инвесторов в рамках государственно-частного партнерства

01.02.2009

Предпринимательское право, 2009, №2

Сотрудничество государства и бизнеса получает все большее распространение в различных сферах предпринимательской деятельности, а пришедший в Россию из иностранных юрисдикций термин «государственно-частное партнерство» уже активно используется в российских нормативных правовых актах.

Отдельные аспекты партнерских отношений между публичным и частным секторами все чаще освящаются в литературе, в том числе и юридической. Обсуждается понятие государственно-частного партнерства, его инструменты и механизмы, правовой режим инвестиционного фонда РФ, управление различными объектами публичной инфраструктуры и другие вопросы. В то же время, правовые проблемы, связанные с привлечением частных инвестиций для реконструкции государственных объектов недвижимости, несмотря на их высокую актуальность, в юридической литературе освещаются  крайне редко (1).

Широкое использование частных инвестиций для реконструкции  государственного и муниципального имущества, с последующей передачей инвестору отдельных объектов или долей в праве собственности на законченный реконструкцией объект, свидетельствует об эффективности и взаимной выгодности указанной формы сотрудничества. Вместе с тем, такое сотрудничество на практике сопряжено с существенными трудностями для обеих сторон, поскольку осуществляется в отсутствие надлежащей правовой базы. Лишь некоторые формы инвестиционной деятельности по реконструкции государственного и муниципального имущества, а также «достраиванию» принадлежащих государству объектов незавершенного строительства за счет внебюджетных средств урегулированы в отдельных законодательных актах.

Так, существует специальная процедура привлечения инвестиций в отношении федеральных объектов недвижимого имущества, закрепленных на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными учреждениями и унитарными предприятиями. Согласно Положению о принятии федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласий на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества, утвержденному постановлением Правительства РФ от 10 августа 2007 г. № 505, права и обязанности лиц в связи с осуществлением деятельности по инвестированию внебюджетных средств  для строительства, реконструкции, реставрации устанавливаются в инвестиционном договоре (2).  Инвестиционный договор подлежит заключению по согласованию с Федеральным агентством по управлению государственным имуществом (в некоторых случаях на основании решения Правительства Российской Федерации) по результатам аукциона.

Необходимо отметить, что до 1 января 2010 г.  в отношении некоторых категорий таких объектов недвижимого имущества (например, расположенных в населенных пунктах или на определенном расстоянии от них) Правительством РФ установлен запрет на согласование сделок по привлечению инвестиций (3). 

Отношения по реконструкции государственного (муниципального) недвижимого имущества с правом в дальнейшем осуществлять деятельность с  использованием (эксплуатацией) такого имущества урегулированы Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее – «Закон о концессионных соглашениях»).  Закон о концессионных соглашениях, также,  имеет ограниченную сферу применения и распространяется только на  отдельные объекты, имеющие особое значение для государства (объекты транспорта; трубопроводы, морские и речные порты, морские и речные суда, аэродромы, гидротехнические сооружения и др.).

В Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее – «Закон об инвестиционной деятельности») упоминается о вовлечении  в инвестиционный процесс приостановленных и законсервированных государственных строек в рамках прямого участия государства в инвестиционной деятельности.  В то же время, и для реализации указанной нормы надлежащая правовая база до сих пор отсутствует.

Что касается привлечения инвестиций в иные объекты капитального строительства,  находящиеся в государственной собственности, федеральным законодательством, указанные отношения не урегулированы.

Существует две противоположные точки зрения в отношении данной проблемы. Согласно одной из них, поскольку вложение инвестиций осуществляется в государственные (муниципальные) объекты недвижимости, передача объектов инвестирования (отдельных помещений, доли в праве собственности и др.) в частную собственность инвестора противоречит  Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – «Закон о приватизации»).

Так, О.М. Антипова, рассматривая вопрос о правомерности реализации права осуществления вложений в реконструкцию, реставрацию и реновацию зданий на основании договоров, по результатам которых инвестор приобретает право собственности на часть здания, отмечает что «переход государственной собственности в собственность юридических и физических лиц должен осуществляться в порядке, установленном законодательством о приватизации».  
Противоположная точка зрения на указанную проблему состоит в том, что не любая сделка, в результате которой прекращается право государственной или муниципальной собственности на конкретный объект  и возникает право частной собственности, должна совершаться в порядке приватизации (4).

Такой позиции придерживается К.И. Скловский, указывая следующее: «Есть основания полагать, что если договор в целом не преследует цели перехода имущества в частную собственность, а имеет иные цели – инвестиции в городское хозяйство и т.п., то такой договор может быть квалифицирован как договор, не являющийся договором о приватизации» (5).

Б.В. Ильин с практической точки зрения обращает внимание на «слабость позиции инвестора, желающего приобрести право собственности на объект недвижимости», реконструированный за его счет (6). 

В судебной практике, также, не выработан единый подход к вопросу о применении законодательства о приватизации к отношениям по передаче в собственность инвестора части реконструированного за его счет объекта.  Вместе с тем, значительное число судебных актов федеральных арбитражных судов округов по подобным спорам свидетельствует о практической актуальности проблемы.

Так, в Уральском округе сравнительно недавно начала появляться судебная практика, в соответствии с которой осуществление инвестиций в государственное или муниципальное имущество с последующим приобретением объекта инвестирования в собственность инвестора, является правомерным. Сущность споров, рассматривавшихся указанным судом, состояла в следующем.  

Органами государственной власти (местного самоуправления) арендаторам государственного (муниципального) недвижимого имущества разрешалось провести реконструкцию арендованных объектов.  С указанной целью договоры аренды с такими арендаторами расторгались и заключались новые договоры («инвестиционные договоры», «договоры о долевом участии в реконструкции»), в соответствии с которыми предполагалось передавать инвесторам-бывшим арендаторам, доли в праве собственности на реконструированное имущество. По окончании реконструкции инвесторы столкнулись с отказами в государственной регистрации права собственности (по мнению Федеральной регистрационной службы, совершенные сделки противоречили законодательству о приватизации). Федеральный арбитражный суд Уральского округа, рассматривая такие споры, указал, что «к данным отношениям законодательство о приватизации не применяется», «в процессе реконструкции создается новый объект с иными качественными характеристиками», «право долевой собственности возникло не на муниципальное имущество, а на вновь созданное имущество», поэтому отказы в государственной регистрации были признаны неправомерными (7).  

Существует и противоположная судебная практика. Так, в одном из определений   Высшего арбитражного суда РФ содержится следующий вывод: «подвергнутый реконструкции объект являлся муниципальной собственностью, и передача его в собственность предпринимателя [арендатора помещения, которому было разрешено реконструировать муниципальный объект на условиях «долевого строительства»] могла быть произведена только по плану приватизации способом, предусмотренным законодательством о приватизации» (8). 

По другому спору  между органом местного самоуправления и инвестором был заключен договор простого товарищества, в соответствии с которым стороны объединили свои вклады (муниципальный объект и денежные средства инвестора) с целью реконструкции муниципального имущества. Отказывая в передаче указанного дела в Президиум, Высший арбитражный суд указал, что при заключении договора простого товарищества, предусматривающего передачу объекта муниципальной собственности после его реконструкции в общую собственность инвестора и органа местного самоуправления, было нарушено законодательство о приватизации (9). 

Любопытно отметить, что, несмотря на наличие такой судебной практики, в некоторых регионах указанная форма инвестиционной деятельности закреплена на законодательном уровне. В Санкт-Петербурге, например, Законом Санкт-Петербурга от 17 июня 2004 г. № 282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции» предусмотрено  заключение инвестиционных договоров на реконструкцию (завершение  строительством) здания, строения, сооружения, принадлежащих Санкт-Петербургу, с возникновением у инвестора права собственности на объект инвестирования (10). 

В Москве, до недавнего времени, распространенным было заключение инвестиционных контрактов на реконструкцию объектов жилого и нежилого фонда города Москвы. По окончании реконструкции отдельные «части» инвестиционного объекта распределялись между городом Москвой и привлеченным инвестором (11).  Следует отметить, что 20 мая 2008 г. положения московских актов, регламентировавшие порядок проведения торгов на право инвестирования строительства и реконструкции, а также сами формы инвестиционных контрактов, были признаны утратившими силу (12).  В связи с этим, заключение инвестиционных контрактов в городе Москве, фактически, прекратилось.

Подобные  положения законодательства существуют и в иных регионах (см. например, постановление Мэра города Хабаровска от 10 ноября 2004 г. № 1635 «О порядке заключения инвестиционных контрактов на проведение реконструкции объектов нежилого фонда», Решение Тюменской городской Думы от 29 марта 2001 года № 150 «Об утверждении положения об инвестициях в муниципальные объекты недвижимости», Решение Томской городской Думы от 29 июня 2004 г. № 679 «О положении «О порядке проведения конкурса инвестиционных проектов по реконструкции (восстановлению) объектов муниципальной собственности», постановление Главы города Чебоксары Чувашской республики от 7 февраля 2002 г. № 10 «Об утверждении положения о реконструкции муниципальных нежилых зданий (помещений) за счет привлечения частных инвестиций» и др.).

На наш взгляд, вопрос о применении/ неприменении к рассматриваемым отношениям законодательства о приватизации необходимо рассматривать в плоскости того, создается ли в результате реконструкции новый объект недвижимого имущества.

Ни законодательство, ни судебная практика не дают ответа на данный вопрос.

Так, по одному из споров, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа указал, что поскольку понятие строительства (создание недвижимости) и реконструкции (изменение недвижимости) не являются тождественными и не попадают под одинаковый правовой режим, «при реконструкции не происходит изменения собственности на вещь» (постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19 ноября 2002 г. по делу № Ф08-4345/2002).
По другому спору, напротив, суд, рассматривая  вопрос о правах на объект после реконструкции, применил ст. 219 ГК РФ, регулирующую отношения по возникновению права собственности на вновь созданное недвижимое имущество (определение ВАС РФ от 29 октября 2008 г. № 13682/08).

Наглядным примером такой позиции является, также, так называемое дело «Аэропорта «Домодедово», согласно которому суд отказал в удовлетворении виндикационного иска, ссылаясь на невозможность индивидуализации и идентификации выбывшего из обладания собственника объекта в связи с проведением  его полной реконструкции (постановление Президиума ВАС РФ от 20 сентября 2008 г. № 8356/08).

Не выработался единый подход к указанному вопросу и  в науке. И.Л. Брауде, сравнивая капитальное строительство (в понятие которого автор включал и  реконструкцию) с капитальным ремонтом указывал, что «в отличие от капитального строительства, капитальный ремонт не создает новых объектов». Однако автор не любое изменение недвижимого имущества считал реконструкцией. «При капитальном ремонте – отмечал И.Л. Брауде – производится замена значительного количества износившихся частей или замена хотя бы немногих, но наиболее ответственных частей и несущих конструкций, в том же или измененном виде, при условии, что назначение самих зданий и сооружений при этом не изменяется» (13).

В.А. Лапач предлагает называть «спецификацией недвижимости» случаи, когда в результате реконструкции объект недвижимости меняет свое назначение (качество) и оказывается нетождественным исходному объекту.  По мнению автора, в таких случаях вполне допустима аналогия со ст. 220 ГК РФ о переработке материала (14).

Анализируя указанную проблему с точки зрения государственной регистрации права собственности на реконструированный объект Е.А. Киндеева и М.Г. Пискунова предлагают основываться на объеме выполненных при реконструкции строительных работ: «если строительные работы привели к созданию нового объекта, то необходима регистрация возникновения права», если же произошло «архитектурно-строительное изменение недвижимости», в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – «ЕГРП») должны быть внесены изменения в отношении существующего объекта (15).  

Любопытно отметить, что в действовавшей до 5 декабря 2006 г. редакции Правил ведения единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1998 г. № 219 использовался даже термин «незначительная реконструкция», сведения о которой вносились в ЕГРП в качестве записи об изменениях, которые не влекут за собой прекращение или переход права.

Градостроительный кодекс не дифференцирует «значительную» или «незначительную» реконструкции. Согласно п. 14 ст. 1 ГрК РФ реконструкцией является изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей), площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения. В то же время, исходя из системного толкования законодательства, напрашивается вывод о том, что не любое изменение параметров объекта капитального строительства приводит к созданию нового объекта. Для подтверждения указанного вывода рассмотрим вопрос с позиций изменения уникальных характеристик объекта недвижимости. 

Понятие уникальных характеристик объекта недвижимости содержится в ст. 1  Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – «Закон о кадастре»). Сразу отметим,  что до 1 января 2010 г. установлен переходный период и положения Закона о кадастре в отношении зданий, сооружений, помещений и объектов незавершенного строительства не применяются. Однако данное обстоятельство не имеет принципиального значения для наших рассуждений.

Под уникальными характеристиками объекта недвижимости в Законе о кадастре понимаются характеристики недвижимого имущества, позволяющие определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи. Из перечисленных в ст. 7 Закона о кадастре уникальных характеристик объекта недвижимости к уникальным характеристикам зданий и сооружений (иные объекты недвижимости – помещения, земельные участки, объекты незавершенного строительства – по своей природе не могут быть объектом реконструкции) следующие характеристики: (i) вид объекта недвижимости; (ii) описание местоположения объекта недвижимости на земельном участке; (iii) площадь объекта недвижимости; (iv) кадастровый номер и дата внесения кадастрового номера.
При этом Закон о кадастре не говорит о том, что при изменении уникальных характеристик возникает новый объект недвижимости. Напротив, регулируя различные виды кадастрового учета,  Закон о кадастре предусматривает  учет изменений объекта недвижимости (в том числе, изменений уникальных характеристик объекта недвижимости), и постановку на учет объекта недвижимости (в том числе, созданного в результате преобразования). То есть, в зависимости от объема реконструкции закон допускает как постановку на учет нового объекта, так и учет изменений существующего объекта.

Таким образом, следует признать, что в  зависимости от объема и характера изменений некоторых случаях реконструкция приводит к созданию нового объекта, а в некоторых нет. Поэтому, возвращаясь к рассматриваемой проблеме частных инвестиций в государственное недвижимое имущество, напрашивается следующий вывод.

Если осуществляемая частным инвестором реконструкция по своему характеру и объему не приводит к созданию нового объекта недвижимости, передача части такого объекта (доли в праве собственности на объект) в собственность такого инвестора является нарушением законодательства о приватизации. Если же, в результате реконструкции создается новый объект, возникновение у инвестора права собственности на вновь созданное недвижимое имущество не должно рассматриваться в рамках законодательства о приватизации. Поэтому, в целях защиты прав инвесторов, представляется целесообразным, закрепить на законодательном уровне право органов государственной власти и местного самоуправления привлекать частные инвестиции  в  государственные и муниципальные объекты, с возможностью передачи в частную собственность частей (долей в праве собственности) созданного в результате реконструкции недвижимого имущества.

Вопрос об объеме и характере изменений объекта недвижимости приводящих к созданию нового объекта, по нашему мнению, лежит больше в технической, чем в правовой плоскости, и должен рассматриваться специалистами, обладающими соответствующими техническими знаниями (а не органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним). Представляется целесообразным возложить рассмотрение указанного вопроса на органы  государственной экспертизы в рамках проведения государственной экспертизы проектной документации, дополнив соответствующим образом Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 г. № 145 (далее – «Положение о проведении экспертизы»).

Мы, также, считаем, что предоставление государственных объектов недвижимости частным инвесторам для реконструкции должно осуществляться по результатам торгов. Действующее законодательство,  однозначно на  проведение торгов в подобных случаях не указывает.

Ст. 17.1. Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 108-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – «Закон о защите конкуренции») установлена обязательность проведения торгов лишь при заключении договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества.  Вместе с тем, в рассматриваемой нами ситуации объект недвижимости предоставляется инвестору для проведения работ по реконструкции.  По этой причине, мы считаем необходимым уточнить указанную норму, закрепив необходимость проведения торгов применительно к любой форме распоряжения государственным или муниципальным имуществом, если специальным законодательством не установлен иной порядок. Вопрос о форме и порядке проведения таких торгов, в том числе о целесообразности применения порядка, установленного применительно к заключению концессионных соглашений, является самостоятельным  и нуждается в дополнительном исследовании.

Подводя итог сказанному выше, хотелось бы, что такая форма государственно-частного партнерства, как осуществление частных капитальных вложений в государственное недвижимое имущество путем его реконструкции в настоящее время находится в ситуации правовой неопределенности. С одной стороны, инвесторы, осуществляющие капитальные вложения, могут столкнуться с неполучением в собственность результата инвестиционной деятельности. С другой стороны, несовершенство законодательства о защите конкуренции создает правовые предпосылки для коррупции и передачи реконструированных объектов частным лицам без проведения торгов, а иногда и «в обход» законодательства о приватизации. Поэтому представляется  целесообразным:

  • Дополнить Закон о приватизации положением о том, что передача в собственность частного инвестора части реконструированного государственного или муниципального имущества (доли в праве собственности), должна осуществляться с соблюдением законодательства о приватизации, только если такая реконструкция не привела к созданию нового объекта.
  • Закрепить в Законе об инвестиционной деятельности право органов государственной власти и местного самоуправления по результатам торгов привлекать частные инвестиции  в  государственные и муниципальные объекты, с возможностью передачи в частную собственность частей (долей в праве собственности) созданного в результате реконструкции (завершения строительством) недвижимого имущества. При этом тот факт, что реконструкция приведет к созданию нового объекта недвижимости, должен быть подтвержден органами государственной экспертизы.
  • Закрепить в Положении о проведении экспертизы, что при осуществлении государственной экспертизы проектной документации на реконструкцию объекта недвижимости, устанавливается, приведет ли реконструкция к созданию нового объекта или нет.
  • Дополнить Закон о защите конкуренции положением о том, что распоряжение государственным или муниципальным имуществом, в том числе путем его реконструкции за  счет частных средств,  должно осуществляться исключительно по результатам торгов, если специальным законодательством не предусмотрен иной порядок.

Ссылки:

(1) Мы рассматриваем отношения по привлечению частных инвестиций для реконструкции государственных объектов недвижимости в качестве особой формы государственно-частного партнерства, ввиду их соответствия признакам государственно-частного партнерства, традиционно выделяемым в российской и зарубежной правовой науке.
(2) Типовая форма инвестиционного договора в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества утверждена Приказом Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 6 марта 2008 г. № 61.
(3) Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности»  (в редакции Постановления Правительства РФ от 27 декабря 2008 г. № 1032)
(4) Антипова О.М. Правовое регулирование инвестиционной деятельности (анализ теоретических и практических проблем). Волтерс Клуверс. 2007.
(5)  Скловский К.И. Применение гражданского законодательства о собственности и владении. Практические вопросы. Издательство «Статут». 2004.
(6) Ильин Б.В. Защита прав владельцев недвижимости при реконструкции. ЗАО Юстицинформ. 2007.
(7) Постановления Федерального арбитражного суда Уральского округа от 17 июня 2008 г. № Ф09-10310/07-С6, от 26 июня 2008 г. № Ф09-4549/08-С6, от 24 сентября 2008 г. № Ф09-6798/08-С6, от 27 февраля 2008 г. № Ф09-727/08-С6 и др.
(8) Определение Высшего арбитражного суда РФ от 24 апреля 2008 г. № 5120/08 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего арбитражного суда Российской Федерации».
(9) Определение Высшего арбитражного суда РФ от 12 января 2007 г. № 16011/06 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего арбитражного суда Российской Федерации».
(10) Закон Санкт-Петербурга от 17 июня 2004 г. № 282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции». 
(11) Постановление Правительства Москвы от 24 апреля 2004 г. № 255-ПП «О проведении конкурсов и аукционов по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов».
(12) Постановление Правительства Москвы от 20 мая 2008 г. № 417-ПП «О дальнейшем развитии системы подготовки и проведения торгов при реализации инвестиционных проектов в сфере капитального строительства на территории города Москвы».
(13) Брауде И.Л. Договоры по капитальному строительству в CCCР. М.: Государственное издательство юридической литературы. 1952. С. 153-154.
(14)  Лапач В.А. Система объектов гражданских прав в законодательстве России. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Ростов-на-Дону.2002 г.С. 485.
(15) Киндеева В.А., Пискунова М.Г. Недвижимость: права и сделки. Новые правила оформления. Государственная регистрация. Образцы документов. Издательство «Юрайт». 2004 г.

Контакты

По всем вопросам, связанным с публикациями, новостями и пресс-релизами, пожалуйста, обращайтесь:

Ксения Соболева

Руководитель направления по PR и коммуникациям

подписка

Получайте новости об изменениях в законодательстве с экспертными комментариями наших юристов и обзоры актуальных юридических вопросов в соответствии с теми областями права, которые представляют для вас интерес.