Предоставление земельных участков и градостроительная документация.
Предоставление земельных участков и градостроительная документация.
01.06.2010
Максим Попов, к. ю. н., руководитель направления, «Гольцблат БЛП».
Уже долгие годы основной и наиболее распространенной процедурой предоставления земельных участков из публичных земель является предварительное согласование места размещения объекта. Однако этот механизм в силу ряда причин не удовлетворяет интересам ни органов власти, ни застройщиков (в частности, из-за ее непрозрачности, отсутствия четких сроков, пробельности регулирования и т. п.). Законодатель стремится к вытеснению этой процедуры, главным образом за счет разработки градостроительной документации – документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.
Мы рассмотрим некоторые аспекты сочетания градостроительной документации и предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта.
По правилам.
Как известно, закон предусматривает ряд неблагоприятных последствий в случае, если до 1 января 2012 г. в соответствующем муниципальном образовании не будут утверждены правила землепользования и застройки (ПЗЗ) (п. 14 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). В этой связи в последнее время активизировалась деятельность органов местного самоуправления по разработке и принятию этих документов градостроительного зонирования.
Соответственно возникают вопросы: возможно ли проведение процедуры предварительного согласования места размещения объекта при том, что в поселении или городском округе имеются утвержденные ПЗЗ? Или же допустимо продолжение процедуры предварительного согласования места размещения объекта в ситуации, когда ПЗЗ были утверждены после ее начала?
Эти вопросы продиктованы нормой п. 11 ст. 30 ЗК РФ, в силу которой предварительное согласование места размещения объекта не проводится, в частности, при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и ПЗЗ.
Представляется, что в рассматриваемых ситуациях процедура предварительного согласования места размещения объекта может быть начата или продолжена, так как применение п. 11 ст. 30 ЗК РФ подразумевает одновременное наличие не только ПЗЗ, но и документации по планировке территории.
Подобная точка зрения опирается на то, что основная задача градостроительного зонирования заключается в определении границ территориальных зон и установлении для них видов разрешенного использования (ст. 34, 36 ГК РФ). Между тем ПЗЗ не предназначены для установления границ земельных участков: эта цель достигается путем планировки территории (ч. 1, 4, 6 ст. 30, ч. 1 ст. 41 ГрК РФ). Иными словами, установление границ земельного участка и его разрешенного использования может быть осуществлено путем реализации процедуры предоставления данного участка с предварительным согласованием места размещения объекта либо путем разработки документации по планировке территории при наличии утвержденных ПЗЗ.
Следовательно, при наличии утвержденных ПЗЗ и отсутствии документации по планировке территории предоставление участка с предварительным согласованием места размещения объекта возможно. В таком случае предварительное согласование будет направлено прежде всего не на определение разрешенного использования выбираемого участка (оно уже установлено градостроительным регламентом для данной территориальной зоны), а на установление границ участка, определение технических условий присоединения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, информирование населения о его возможном предоставлении.
То, что предварительное согласование места размещения объекта при наличии утвержденных ПЗЗ возможно, находит подтверждение в судебной практике (постановления ФАС ПО от 15.01.2009 № А55-7926/2008-43; ФАС ЗСО от 03.03.2009 № Ф04-457/2009 (1267-А75-23) и от 19.05.2009 № Ф04-2352/2009 (5031-А45-23) и др.) и поддерживается Министерством экономического развития РФ (см. Письмо от 23.12.2009 № Д23-4360).
Кстати, если в поселении или городском округе действуют ПЗЗ, то в договоре аренды земельного участка рекомендуется закреплять положение, исходя из которого арендатор земельного участка вправе по своему усмотрению выбрать основной и вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка, определенный градостроительным регламентом для данной территориальной зоны. Этому праву должна корреспондировать обязанность арендодателя подписать дополнительное соглашение к договору аренды земельного участка, фиксирующее выбранный арендатором вид разрешенного использования. Полагаем, что такие положения вполне соответствуют п. 4 ст. 37 ГрК РФ и ч. 3 ст. 20 Федерального закона от 24.07.2007 «О государственном кадастре недвижимости».
Документация по планировке территории.
Теперь обратимся к ситуации, когда при наличии действующих ПЗЗ заявление о выборе земельного участка было подано, но до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта была утверждена документация по планировке территории (проект планировки или проект межевания). Какова в этом случае судьба предварительного согласования места размещения объекта?
Закон такую ситуацию напрямую не регулирует, нельзя исключить, что уполномоченный орган власти займет следующую позицию.
Если документация по планировке территории утверждается при нали-чии ПЗЗ, продолжение начатой процедуры предварительного согласования места размещения объекта неправомерно (п. 11 ст. 30 ЗК РФ).
Законодательство не предусматривает запрет на разработку и утвер-ждение документации по планировке территории, если процедура предваритель-ного согласования места размещения объекта уже начата.
После утверждения документации по планировке территории лицо, об-ратившееся с заявлением о предварительном согласовании места размещения объекта, не лишено возможности на общих основаниях принять участие в торгах, которые будут проводиться в соответствии с п. 4 ст. 30 ЗК РФ, и приобрести зе-мельные участки в собственность или в аренду.
Иными словами, его права и за-конные интересы нарушены не будут.
Такая позиция, думается, не вполне корректна. Подача заинтересованным ли-цом заявления о выборе участка и предварительном согласовании места размеще-ния объекта требует от уполномоченного органа власти принять одно из двух ре-шений: о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в этом (п. 6 ст. 31 ЗК РФ). Причем закон не указывает в числе оснований для отказа в размещении объекта утверждение документации по планировке территории после подачи заявления о выборе участка.
Имеется несколько судебных актов в поддержку приведенной точки зрения. Так, ФАС ЗСО подтвердил, что уполномоченный орган власти неправомерно от-казал в предварительном согласовании места размещения объекта, поскольку на момент обращения лица с заявлением о выборе земельного участка утвержденная градостроительная документация отсутствовала (Постановление от 27.01.2009 № Ф04-545/2009 (20496-А27-43). ФАС УО в Постановлении от 20.10.2008 № Ф09-7493/08-С6 занял аналогичную позицию). Из этих актов вытекает, что для судов принципиально важно, была ли градостроительная документация (документация о планировке территории) утверждена на момент подачи заявления о выборе зе-мельного участка. Отсюда можно с определенной долей уверенности сделать вы-вод, что утверждение проекта планировки территории не должно препятствовать принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта и дальнейшему предоставлению земельного участка без торгов.
В то же время лицо, начавшее процедуру предварительного согласования места размещения объекта при наличии действующих ПЗЗ, должно внимательно следить за официальным опубликованием решений о подготовке документации по планировке территории (подп. 1, 3 ст. 46 ГрК РФ). Если подобное решение в отношении выбираемого участка будет принято, то, безусловно, интересы заяви-теля будут защищены в большей степени, если решение о предварительном со-гласовании места размещения объекта будет принято как можно скорее – до ут-верждения документации по планировке территории.
Встречаются также ситуации, когда органы власти, уполномоченные на рас-поряжение земельными участками, отказывают в предварительном согласовании места размещения объекта по мотивам отсутствия документации по планировке территории. Они полагают, что определить условия использования территории без учета планировки территории невозможно. С этим, очевидно, нельзя согла-ситься, поскольку выбор участка и предварительное согласование места размеще-ния объекта как раз и рассчитаны на ситуации, когда полный комплект градо-строительной документации в отношении данной территории отсутствует (см. по-становления ФАС ПО от 15.01.2009 № А55-7926/2008-43; ФАС ЗСО 02.06.2009 № Ф04-2490/2009 (5374-А03-23); ФАС СКО от 15.01.2010 № А63-6807/2009-С7-10).
Контакты
По всем вопросам, связанным с публикациями, новостями и пресс-релизами, пожалуйста, обращайтесь:
Получайте новости об изменениях в законодательстве с экспертными комментариями наших юристов и обзоры актуальных юридических вопросов в соответствии с теми областями права, которые представляют для вас интерес.
Этот сайт использует файлы cookie, чтобы помочь нам сделать его более полезным для посетителей. Наша политика конфиденциальности объясняет, что это такое и как мы их используем. Пожалуйста, возможно, у вас есть ваше согласие на использование?