Предоставление земельных участков и градостроительная документация.

Максим Попов, к. ю. н., руководитель направления,  «Гольцблат БЛП».

Уже долгие годы основной и наиболее распространенной процедурой предоставления земельных участков из публичных земель является предварительное согласование места размещения объекта. Однако этот механизм в силу ряда причин не удовлетворяет интересам ни органов власти, ни застройщиков (в частности, из-за ее непрозрачности, отсутствия четких сроков, пробельности регулирования и т. п.). Законодатель стремится к вытеснению этой процедуры, главным образом за счет разработки градостроительной документации – документов территориального планирования, правил землепользования и  застройки и документации по планировке территории.

Мы рассмотрим некоторые аспекты сочетания градостроительной документации и предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта.

По правилам.

Как известно, закон предусматривает ряд неблагоприятных последствий в случае, если до 1 января 2012 г. в соответствующем муниципальном образовании не будут утверждены правила землепользования и застройки (ПЗЗ) (п. 14 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»). В этой связи в последнее время активизировалась деятельность органов местного самоуправления по разработке и принятию этих документов градостроительного зонирования.
Соответственно возникают вопросы: возможно ли проведение процедуры предварительного согласования места размещения объекта при том, что в поселении или городском округе имеются утвержденные ПЗЗ? Или же допустимо продолжение процедуры предварительного согласования места размещения объекта в ситуации, когда ПЗЗ были утверждены после ее начала?

Эти вопросы продиктованы нормой п. 11 ст. 30 ЗК РФ, в силу которой предварительное согласование места размещения объекта не проводится, в частности, при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и ПЗЗ.

Представляется, что в рассматриваемых ситуациях процедура предварительного согласования места размещения объекта может быть начата или продолжена, так как применение п. 11 ст. 30 ЗК РФ подразумевает одновременное наличие не только ПЗЗ, но и документации по планировке территории.

Подобная точка зрения опирается на то, что основная задача градостроительного зонирования заключается в определении границ территориальных зон и установлении для них видов разрешенного использования (ст. 34, 36 ГК РФ). Между тем ПЗЗ не предназначены для установления границ земельных участков: эта цель достигается путем планировки территории (ч. 1, 4, 6 ст. 30, ч. 1 ст. 41 ГрК РФ). Иными словами, установление границ земельного участка и его разрешенного использования может быть осуществлено путем реализации процедуры предоставления данного участка с предварительным согласованием места размещения объекта либо путем разработки документации по планировке территории при наличии утвержденных ПЗЗ.

Следовательно, при наличии утвержденных ПЗЗ и отсутствии документации по планировке территории предоставление участка с предварительным согласованием места размещения объекта возможно. В таком случае предварительное согласование будет направлено прежде всего не на определение разрешенного использования выбираемого участка (оно уже установлено градостроительным регламентом для данной территориальной зоны), а на установление границ участка, определение технических условий присоединения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения, информирование населения о его возможном предоставлении.

То, что предварительное согласование места размещения объекта при наличии утвержденных ПЗЗ возможно, находит подтверждение в судебной практике (постановления ФАС ПО от 15.01.2009 № А55-7926/2008-43; ФАС ЗСО от 03.03.2009 № Ф04-457/2009 (1267-А75-23) и от 19.05.2009 № Ф04-2352/2009 (5031-А45-23) и др.) и поддерживается Министерством экономического развития РФ (см. Письмо от 23.12.2009 № Д23-4360).

Кстати, если в поселении или городском округе действуют ПЗЗ, то в договоре аренды земельного участка рекомендуется закреплять положение, исходя из которого арендатор земельного участка вправе по своему усмотрению выбрать основной и вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка, определенный градостроительным регламентом для данной территориальной зоны. Этому праву должна корреспондировать обязанность арендодателя подписать дополнительное соглашение к договору аренды земельного участка, фиксирующее выбранный арендатором вид разрешенного использования. Полагаем, что такие положения вполне соответствуют п. 4 ст. 37 ГрК РФ и ч. 3 ст. 20 Федерального закона от 24.07.2007 «О государственном кадастре недвижимости».

Документация по планировке территории.

Теперь обратимся к ситуации, когда при наличии действующих ПЗЗ заявление о выборе земельного участка было подано, но до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта была утверждена документация по планировке территории (проект планировки или проект межевания). Какова в этом случае судьба предварительного согласования места размещения объекта?

Закон такую ситуацию напрямую не регулирует, нельзя исключить, что уполномоченный орган власти займет следующую позицию.

• Если документация по планировке территории утверждается при нали-чии ПЗЗ, продолжение начатой процедуры предварительного согласования места размещения объекта неправомерно (п. 11 ст. 30 ЗК РФ).
• Законодательство не предусматривает запрет на разработку и утвер-ждение документации по планировке территории, если процедура предваритель-ного согласования места размещения объекта уже начата.
• После утверждения документации по планировке территории лицо, об-ратившееся с заявлением о предварительном согласовании места размещения объекта, не лишено возможности на общих основаниях принять участие в торгах, которые будут проводиться в соответствии с п. 4 ст. 30 ЗК РФ, и приобрести зе-мельные участки в собственность или в аренду.

Иными словами, его права и за-конные интересы нарушены не будут.

Такая позиция, думается, не вполне корректна. Подача заинтересованным ли-цом заявления о выборе участка и предварительном согласовании места размеще-ния объекта требует от уполномоченного органа власти принять одно из двух ре-шений: о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в этом (п. 6 ст. 31 ЗК РФ). Причем закон не указывает в числе оснований для отказа в размещении объекта утверждение документации по планировке территории после подачи заявления о выборе участка.

Имеется несколько судебных актов в поддержку приведенной точки зрения. Так, ФАС ЗСО подтвердил, что уполномоченный орган власти неправомерно от-казал в предварительном согласовании места размещения объекта, поскольку на момент обращения лица с заявлением о выборе земельного участка утвержденная градостроительная документация отсутствовала (Постановление от 27.01.2009 № Ф04-545/2009 (20496-А27-43). ФАС УО в Постановлении от 20.10.2008 № Ф09-7493/08-С6 занял аналогичную позицию). Из этих актов вытекает, что для судов принципиально важно, была ли градостроительная документация (документация о планировке территории) утверждена на момент подачи заявления о выборе зе-мельного участка. Отсюда можно с определенной долей уверенности сделать вы-вод, что утверждение проекта планировки территории не должно препятствовать принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта и дальнейшему предоставлению земельного участка без торгов.

В то же время лицо, начавшее процедуру предварительного согласования места размещения объекта при наличии действующих ПЗЗ, должно внимательно следить за официальным опубликованием решений о подготовке документации по планировке территории (подп. 1, 3 ст. 46 ГрК РФ). Если подобное решение в отношении выбираемого участка будет принято, то, безусловно, интересы заяви-теля будут защищены в большей степени, если решение о предварительном со-гласовании места размещения объекта будет принято как можно скорее – до ут-верждения документации по планировке территории.

Встречаются также ситуации, когда органы власти, уполномоченные на рас-поряжение земельными участками, отказывают в предварительном согласовании места размещения объекта по мотивам отсутствия документации по планировке территории. Они полагают, что определить условия использования территории без учета планировки территории невозможно. С этим, очевидно, нельзя согла-ситься, поскольку выбор участка и предварительное согласование места размеще-ния объекта как раз и рассчитаны на ситуации, когда полный комплект градо-строительной документации в отношении данной территории отсутствует (см. по-становления ФАС ПО от 15.01.2009 № А55-7926/2008-43; ФАС ЗСО 02.06.2009 № Ф04-2490/2009 (5374-А03-23); ФАС СКО от 15.01.2010 № А63-6807/2009-С7-10).