Факторы и уроки приватизации.

01.03.2010

Е.А. Данилов, канд. юрид. наук, доцент, адвокат, «Гольцблат БЛП».

I

Приватизация в экономическом смысле представляет собой передачу имущества из публичной (государственной, региональной, местной) собственности в частную собственность. Для экономической сути приватизации в принципе не имеет значения, происходит приватизация на возмездной основе или безвозмездно.

Необходимость приватизации возникает прежде всего в силу экономических причин. Характерным случаем является приватизация имущества при изменении социально-экономической формации от коллективистской к индивидуалиcтской, например, при переходе от социалистического (коммунистического) строя к капиталистической (империалистической) организации жизни. В такие периоды приватизация имеет большое значение и приобретает особую остроту. Она также остается весьма серьезным экономическим и социальным инструментом при ее проведении внутри одной социально-экономической формации.

Вместе с тем имеются различные взгляды на то, сколько имущества должно находиться в руках государства, а сколько у частных лиц. Одни считают, что государство не может быть эффективным собственником, другие, напротив, полагают, что только государство, использую принадлежащую ему собственность, может стать локомотивом экономического развития. Показательно в этом смысле, что доля имущества, являющегося государственным, во всем национальном имуществе сильно отличается от страны к стране. Отмечается, что даже в развитых, традиционных капиталистических государствах, где в целом соотношение между государственной и негосударственной собственностью так или иначе устоялось, в отдельных отраслях экономики в зависимости от политической и экономической ситуации, конкретной социальной обстановки на смену приватизации может приходить национализация и наоборот.

В Российской Федерации приватизация рассматривается как структурный элемент единой государственной политики по управлению государственным имуществом. В любой перспективе приватизация должна способствовать росту эффективности всего народнохозяйственного комплекса, повышению благосостояния человека, наполнению отечественного рынка товарами, работами и услугами российских производителей, улучшению инвестиционного климата в стране, привлечению иностранного капитала, созданию дополнительных рабочих мест, расширению налогооблагаемой базы.

С юридической точки зрения приватизация в России в общем случае означает возмездное отчуждение имущества из государственной собственности (собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации) или муниципальной собственности (собственности муниципальных образований) в собственность физических и (или) юридических лиц [1].  Обращает на себя внимание, что в отличие от приватизации в экономическом смысле юридическое понимание приватизации ориентируется на возмездное отчуждение имущества, при котором отчуждатель – Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование получает от приобретателя плату или в установленных случаях иное встречное предоставление за приватизируемое имущество.

Указанное общее юридическое определение приватизации имеет обширную сферу действия, но в силу установленных законодательством изъятий не распространяется на целый ряд отношений, возникающих при отчуждении государственного и муниципального имущества. Оно не касается отчуждения земли, государственного и муниципального жилищного фонда, государственного резерва и некоторых других категорий имущества [2].  Для таких категорий имущества (например, земельных участков и государственного и муниципального жилья) федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами может допускаться безвозмездное отчуждение в собственность физических и (или) юридических лиц.

В плане рассмотрения факторов приватизации необходимо отметить, что гражданское законодательство Российской Федерации относит к имуществу весьма широкий круг объектов гражданских прав: деньги, ценные бумаги и другие вещи, имущественные права и иное имущество. Предметно это могут быть недвижимые вещи (земельные участки, участки недр, здания, сооружения, объекты незавершенного строительства, воздушные, морские и речные суда и прочая недвижимость), а также движимые вещи (те же деньги, ценные бумаги и иные вещи, не относящиеся к недвижимости) [3].

Однако далеко не все виды государственного и муниципального имущества могут быть приватизированы. Прежде всего, не подлежит приватизации имущество, отнесенное федеральными законами к объектам гражданских прав, изъятым из оборота [4].  В федеральном законодательстве прямо указано, что это ряд категорий земельных участков [5],  природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников [6],  определенные наркотические средства и психотропные вещества [7],  космические аппараты и объекты наземной космической инфраструктуры [8],  пестициды и агрохимикаты, не внесенные в государственный каталог разрешенных в России [9],  этилированный автомобильный бензин [10],  продукция, изъятая из оборота по причине ее несоответствия требованиям санитарных правил [11],  определенные виды огнестрельного и холодного оружия [12],  химическое оружие и объекты по его хранению и уничтожению [13].

Не подлежит приватизации также имущество, которое в установленном федеральными законами порядке может находиться только в государственной или муниципальной собственности [14].  В силу действующего законодательства России [15]  к такому имуществу отнесено прежде всего значительное число категорий имущества, которое в период по 26 апреля 2002 года [16]  было определено нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, изданными до вступления в силу части первой Гражданского кодекса Российской Федерации [17] , и федеральными законами как запрещенное к приватизации. Это, в частности, недра, материалы и данные государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации, землеустроительная документация государственного фонда данных, воздушное пространство, определенное гидрометеорологическое имущество, имущество государственной авиации и объекты единой системы организации воздушного движения, частотный и орбитальный ресурс космических систем, культурное наследие народов Российской Федерации (фонды государственных и муниципальных музеев, архивов, картинных галерей и пр.), государственные и муниципальные образовательные учреждения, высшие учебные заведения, государственные и муниципальные библиотеки, государственные спортивные сооружения, атомный флот, различные виды военного имущества, организации ядерного оружейного комплекса, целевые объекты и предприятия закрытых административно-территориальных образований и др [18]. 

Нужно заметить, что после 26 апреля 2002 года федеральными законами производилась корректировка отдельных позиций в пределах ряда категорий [19]  и, кроме того, Правительством Российской Федерации использовалось его правомочие принимать решения о приватизации на соответствующих предприятиях отдельных производств, не связанных с выпуском специальной продукции. Принимались также федеральные законы, устанавливающие новые категории имущества, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности и, следовательно, не подлежит приватизации. Например, согласно этим федеральным законам только в федеральной собственности находятся определенные земельные участки железнодорожного предназначения, водные объекты (за некоторыми исключениями), лесные участки в составе земель лесного фонда [20]  и др.

II

Сообразно политическому и экономическому развитию нашей страны, принимая во внимание указанные ограничения и с учетом реальной практики, можно выделить несколько основных периодов в непрерывном процессе приватизации в Российской Федерации.

Можно утверждать, что приватизация в России началась еще в конце советского строя, когда были приняты и стали осуществляться нормативные правовые акты СССР о развитии негосударственных форм экономической деятельности (совместных предприятий, кооперативов и пр.).

На рубеже становления новой России появились Закон РСФСР от 24 декабря 1990 года «О собственности в РСФСР» и Закон РСФСР от 25 декабря 1990 года «О предприятиях и предпринимательской деятельности», где имелись нормы о приватизации государственного и муниципального имущества [21].

Далее приватизация началась по всем главным направлениям: предприятий, жилья, колхозов и земли.

Незадолго до превращения России в самостоятельное государство – продолжатель СССР были приняты первые крупные приватизационные акты, носящие конкретно-юридический, предметный характер, – Закон РСФСР от 3 июля 1991 года «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» и Закон РСФСР от 4 июля 1991 года «О приватизации жилищного фонда в РСФСР».

В новой России были незамедлительно объявлены Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» и Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», утвердивший Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год.

Затем последовательно принимались следующие основополагающие акты, которые наряду с уже упомянутыми явились базой практического проведения приватизации в начальном периоде, обеспечили массовый переход государственной и муниципальной собственности в частные руки:

  • Указ Президента РФ от 12 января 1992 г. № 16 «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве»;
  • Указ Президента РФ от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», утвердивший необходимую документацию для проведения приватизации;
  • Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 11 июня 1992 г., вводившее в действие Государственную программу приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации в 1992 году, заменившую президентские Основные положения программы приватизации на 1992 год;
  • Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества», утвердивший Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа;
  • Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 922 «Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества», который определил, что преобразование в акционерные общества и приватизация в этом комплексе осуществляются по специальным указам Президента Российской Федерации;
  • постановление Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса», утвердившее документы для этого процесса;
  • Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 1992 г. № 1230 «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду»;
  • Указ Президента Российской Федерации от 16 ноября 1992 г. № 1392 «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий», утвердивший Временное положение о холдинговых компаниях;
  • Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», утвердивший названную Государственную программу, которая носила весьма широкий характер и содержит, в частности, действующий перечень объектов и предприятий, находящихся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена;
  • Указ Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года», утвердивший названные Основные положения, которые содержат, в частности, действующий перечень объектов, в отношении которых не принимаются решения о приватизации.

Было также принято значительное число актов об особенностях приватизации в отдельных отраслях и сферах российской экономики, о развитии системы приватизационных чеков и переходе от чековой к денежной приватизации в Российской Федерации, об аукционах и конкурсах при приватизации, а также по другим общим и юридико-техническим вопросам приватизации в России.

Следующий период приватизации начался, на наш взгляд, принятием Федерального закона от 21 июля 1997 года № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». Этот Федеральный закон оказал определенное упорядочивающее влияние на процесс приватизации в России.

Уточнялась юридико-техническая база приватизации, принимались решения о приватизации конкретных предприятий и их подразделений, а также о продаже находящихся в федеральной собственности акций и долей приватизированных организаций.
В этот период Федеральным законом от 9 июля 1999 года № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» было определено, что иностранный инвестор может участвовать в приватизации объектов государственной и муниципальной собственности путем приобретения прав собственности на государственное и муниципальное имущество или доли, долей (вклада) в уставном (складочном) капитале приватизируемой организации на условиях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества.

Несмотря на определенное улучшение правовой базы приватизации после принятия упомянутого Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», коренного положительного перелома в правовой атмосфере и особенно в практике приватизации, распоряжения государственным имуществом не произошло.

III

К юридическим, а также более общим факторам и урокам приватизации, в целом управления государственным имуществом в Российской Федерации в указанные выше периоды, по нашему мнению, относятся следующие:

  • смена исторических ориентиров, ожесточенная политическая борьба и серьезное противостояние в обществе и государстве;
  • пренебрежение правом, фактическая вседозволенность и в этой связи общая негативная атмосфера перехода от существовавшей социалистической формы хозяйствования к многоукладной экономике через первоначальное накопление капитала, стремление государства обеспечить как можно более быстрое проведение приватизации невзирая на существенные политические, экономические и социальные издержки;
  •  недостаточность, фрагментарность, неупорядоченность, противоречивость и запутанность правовой базы управления государственным имуществом и приватизации, бюрократический произвол, слабость судебной системы, ненадлежащая работа правоохранительных органов;
  • неудовлетворительное информирование о приватизации со стороны государственных органов, непонимание значительной частью населения сути приватизации, неоправданные и иждивенческие ожидания гражданами крупных и скорых личных доходов от деятельности приватизированных предприятий;
  • предоставление необоснованных либо чрезмерных льгот при приватизации отдельным территориям и коллективам отдельных предприятий, что создавало фактическое неравенство в правах граждан;
  • замена предусмотренных законодательством приватизационных счетов и вкладов приватизационными чеками на предъявителя, установление номинальной стоимости одного чека в размере 10 тысяч рублей (в масштабе цен до 1998 г.) без экономического обоснования расчета этой стоимости;
  • отсутствие полного реестра государственных предприятий и учреждений;
  • нечеткое разграничение функций по управлению государственными предприятиями и учреждениями между федеральными органами исполнительной власти, самоустранение государства от контроля за государственными предприятиями и учреждениями;
  • чрезмерное количество государственных предприятий и учреждений, отсутствие у государственных органов актуальной информации о состоянии дел в этих организациях, в результате чего у государства объективно не существовало возможности управлять ими и осуществлять контроль за их деятельностью;
  • ограниченный круг вопросов, по которым руководителям государственных предприятий и учреждений было необходимо согласовывать свои решения с собственником имущества, бесконтрольность руководителей в управлении финансовыми потоками и заключении хозяйственных договоров, неконтролируемое получение кредитов учреждениями при наличии принципа субсидиарной ответственности государства по обязательствам учреждений, создание при государственных предприятиях и учреждениях компаний, куда перенаправляются прибыль и финансирование, в результате чего отсутствовала практика получения собственником имущества доходов от деятельности государственных предприятий и учреждений;
  • незначительное число либо отсутствие договоров с руководителями государственных предприятий и учреждений, неурегулированность ответственности руководителей за результаты их деятельности, ограничения трудового законодательства по применению мер ответственности к таким руководителям;
  • отсутствие обязательного проведения периодических аудиторских проверок государственных предприятий;
  • нередкое несоответствие целям государства содержания учредительных документов хозяйственных обществ и товариществ, в уставных капиталах которых государство владеет акциями либо долями, невозможность по этим и другим причинам (например, ввиду недостаточного участия) обеспечить интересы государства в таких организациях;
  • управление акциями, долями государства в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ при посредстве государственных служащих, которые рассматривают эту функцию как дополнительную должностную обязанность и ввиду отсутствия контроля зачастую выполняют ее исходя только из собственного понимания или заинтересованности, единичный характер привлечения профессиональных менеджеров к управлению государственными пакетами акций (долями), неоднозначная практика привлечения для этих целей управляющих компаний и доверительных управляющих.

IV

Новый период приватизации был открыт принятием постановления Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации», одобрившего названную Концепцию и поручившего федеральным органам исполнительной власти организовать работу по ее реализации.

Заметим, что к этому времени в результате массовой приватизации почти 60 процентов предприятий стали частными, однако широкий слой эффективных частных собственников создать так и не удалось.

Концепция стала совершенно новым по звучанию документом в области приватизации в России, остающимся в силе и в настоящее время.

Концепция определила государственный сектор экономики России как совокупность экономических отношений, связанных с использованием:

  • государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, и за государственными учреждениями;
  • государственной казны Российской Федерации;
  • имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджетный процесс).

Было подчеркнуто, что существует необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, его приватизации, выдвинуто требование усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики. Одновременно отмечалось, что роль государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны.

В качестве государственной политики по управлению государственным имуществом и приватизации были сформулированы следующие основные задачи и цели:

  • создание благоприятной юридической и экономической среды для развития бизнеса, единство правовой базы приватизации на всей территории Российской Федерации, переход от массовой приватизации к использованию индивидуального подхода при принятии решений о приватизации государственного имущества;
  • полная инвентаризация и создание системы учета объектов государственной собственности, оформление прав на них, в том числе на территории иностранных государств;
  • оптимизация структуры государственной собственности (включая структуру участия государства в хозяйственных обществах и товариществах), установление адекватного количества объектов управления, определение цели государственного управления по каждому объекту, прекращение выполнения коммерческими организациями несвойственных им функций;
  • детальная правовая регламентация управления государственным имуществом, обеспечение прав государства при участии в коммерческих и некоммерческих организациях, контроль за использованием и сохранностью государственного имущества, за деятельностью руководителей, представителей государства и других управляющих;
  • сочетание долгосрочных и краткосрочных интересов государства при приватизации, использование государственных активов как инструмента привлечения инвестиций;
  • обеспечение полноты и достоверности информации о приватизируемом государственном имуществе, информационная прозрачность процесса приватизации, сокращение сроков приватизации;
  • выбор на основании экономических и социальных критериев оптимального способа приватизации объекта государственной собственности;
  • принятие приватизационных решений на основе тщательного анализа представленных инвесторами планов развития предприятий с заключением договоров о приватизации, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства, быстрейшее проведение приватизации объектов незавершенного строительства, излишнего и неиспользуемого имущества;
  • повышение эффективности управления, рост конкурентоспособности и улучшение финансово-экономических показателей приватизированных предприятий, контроль за выполнением обязательств собственниками приватизируемого имущества;
  • обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет, в том числе путем приватизации высоколиквидных пакетов акций (долей) по рыночной цене.

На этой основе был принят действующий Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». При этом необходимо иметь в виду, что отчуждение земли, природных ресурсов, государственного и муниципального жилищного фонда, некоторых иных объектов государственного и муниципального имущества регулируется другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
Согласно названному Федеральному закону приватизация проводится в соответствии с ежегодно утверждаемым Правительством Российской Федерации прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества на соответствующий год. Существует особый порядок приватизации стратегических федеральных государственных унитарных предприятий и находящихся в федеральной собственности акций стратегических открытых акционерных обществ.

При приватизации определяются состав и цена приватизируемого имущества. Имеется 10 способов приватизации государственного и муниципального имущества (преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество, различные способы продажи имущества и акций, внесение имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ). Приватизация может осуществляться только этими способами с соблюдением особенностей приватизации отдельных видов имущества.

В целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации Правительство Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать решения об использовании специального права на участие соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотая акция»). Решение об использовании специального права («золотой акции») может быть принято при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий или при принятии решения об исключении открытого акционерного общества из перечня стратегических акционерных обществ независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности. «Золотая акция» обеспечивает право вето при принятии общим собранием акционеров решений по ряду ключевых вопросов функционирования акционерного общества. Специальное право («золотая акция») действует до принятия решения о его прекращении.
При приватизации покупатели приватизируемого имущества равны. Продажа приватизируемого государственного или муниципального имущества оформляется договором купли-продажи. Предусмотрены определенные социальные гарантии работникам унитарных предприятий после приватизации.

С принятием указанного Федерального закона основная приватизационная работа стала строиться на его основе, ее проведение упорядочилось и в целом вошло в надлежащие правовые рамки. Совершенствовались нормативные правовые акты об условиях и порядке приватизации объектов государственного и муниципального имущества, не подпадающих под этот Федеральный закон. Были признаны утратившими силу полностью либо в основной части многие правовые акты Президента Российской Федерации и других государственных органов о приватизации, принятые в период до 2000 года.

Правительство Российской Федерации стало ежегодно утверждать прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год. Однако характерным было то, что эти программы зачастую значительно изменялись в соответствующем году [22]  и всегда исполнялись лишь в меньшей или большей степени, но не полностью.

V

В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года [23]  отмечено, что до этого года государственный сектор будет сокращен, состав государственного имущества будет отвечать полномочиям и функциям государства и структурным изменениям в соответствующих секторах экономики, будет продолжена работа по сокращению перечня стратегических предприятий, не подлежащих приватизации, завершится процесс акционирования федеральных государственных унитарных предприятий, не являющихся необходимыми для осуществления публичных полномочий.

В этой связи очередной период приватизации, как представляется, может начаться в случае действительной реализации прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2010 год и основных направлений приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 годы, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2009 г. № 1805-р.[24]

Важнейшим фактором, повлиявшим на подготовку указанного плана, стало то, что в период мирового финансового и экономического кризиса произошло серьезное увеличение присутствия государства в экономике. Как отметил Председатель Правительства Российской Федерации В. В. Путин на совещании 6 октября 2009 г., посвященном разработке плана, это была естественная реакция государства на неспособность частного сектора вполне самостоятельно справиться с возрастающими проблемами, ответ на призывы частных предпринимателей о государственной помощи.

Однако, как подчеркнул В.В. Путин, по мере снижения остроты кризиса, восстановления экономики и возвращения к устойчивому росту необходимо иметь ясный, понятный план работы с избыточными активами.

Согласно этому прогнозному плану приватизация федерального имущества нацелена на достижение строгого соответствия состава государственного имущества функциям государства.

Поставлены следующие задачи приватизации:

  • проведение структурных преобразований в соответствующих отраслях экономики;
  • формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики;
  • приватизация федерального имущества, не задействованного в обеспечении выполнения государственных функций и полномочий Российской Федерации;
  • создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций для развития акционерных обществ;
  • формирование доходов федерального бюджета.

Известно, что на 1 января 2009 г. Российская Федерация являлась собственником имущества 3765 федеральных государственных унитарных предприятий, акционером 3337 акционерных обществ.

По размеру в уставном капитале акционерного общества федеральные пакеты акций были распределены следующим образом:

  • 100 процентов – 1858 обществ;
  • от 50 до 100 процентов – 200 обществ;
  • от 25 до 50 процентов – 510 обществ;
  • 25 и менее процентов – 769 обществ.

Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования также являются собственниками имущества значительного числа соответственно государственных и муниципальных унитарных предприятий, акционерами в акционерных обществах и участниками в обществах с ограниченной ответственностью.

В отношении таких организаций, иного федерального, регионального и муниципального имущества должен определяться наиболее приемлемый и экономически обоснованный способ управления, включая их приватизацию.

Так, представляется, что в целом число существующих государственных и муниципальных унитарных предприятий остается чрезмерным, а основная деятельность ряда унитарных предприятий не соответствует интересам государства.

Из-за избыточного наличия унитарных предприятий не улучшается конкурентная среда, отдаляется реальная демонополизация некоторых ключевых и других экономических отраслей, сдерживается обновление основных фондов и динамичное инновационное развитие в народнохозяйственном комплексе, создаются условия для не контролируемой государством и незаконной деятельности руководящих должностных лиц унитарных предприятий. Практика также свидетельствует, что слабо выражена тенденция повышения трудовой заинтересованности массы работников, занятых в унитарных предприятиях.

Вот как прямо и однозначно высказался на этот счет В.В. Путин на указанном совещании: «Необходимо также ясно и четко представлять, что мы будем делать с так называемыми ФГУПами… Потому что частенько, и мы это знаем, анализ работы показывает: они работают исключительно как частные конторы, и основной целью является извлечение прибыли. Только при этом они бесплатно используют государственное имущество – вот и вся разница с частным бизнесом».

Стало очевидным, что прибегать к организационно-правовой форме унитарного предприятия обосновано лишь в ограниченном, достаточно узком числе случаев. Таковыми могут являться:

  • научная, научно-техническая и иная деятельность по разработке продукции, изготовление продукции и снабжение продукцией, обеспечивающей национальную безопасность и стратегические интересы Российской Федерации;
  • использование имущества, приватизация которого запрещена;
  • производство и распределение продукции, изъятой из гражданского оборота или ограниченной в гражданском обороте;
  • осуществление крупных социальных задач;
  • ведение постоянно дотируемых видов деятельности или заведомо убыточных производств.

Сокращение числа унитарных предприятий может идти как за счет их приватизации, так и являться результатом их ликвидации, когда это представляется оптимальным решением. Перспективным может оказаться также преобразование в надлежащих случаях государственных и муниципальных унитарных предприятий в автономные государственные и муниципальные учреждения, чему сейчас мешают противоречия в законодательстве Российской Федерации относительно возможности такого преобразования.
Прогнозным планом приватизации федерального имущества на 2010 год планируется завершить в 2010 году приватизацию порядка 250 федеральных государственных унитарных предприятий, по которым приватизационные процедуры начались в 2009 году. В случае принятия Президентом Российской Федерации соответствующего решения в 2010 году могут быть также акционированы федеральные государственные унитарные предприятия, исключаемые из перечня стратегических предприятий. Кроме того, следует напомнить, что Президент Российской Федерации по итогам совещания по проблемам инвестиционного климата в России, состоявшегося 2 февраля 2010 г., своим поручением от 11 февраля 2010 г. обязал Правительство России представить к 15 марта 2010 г. предложения о дополнении прогнозного плана приватизации на 2010 – 2011 годы крупными инвестиционно привлекательными компаниями с государственным участием, входящими в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ. Со своей стороны Правительство Российской Федерации дало поручение федеральным органам исполнительной власти представить до 1 апреля 2010 г. предложения по уточнению перечней находящихся в их ведении федеральных государственных унитарных предприятий и обязало Федеральное агентство по управлению государственным имуществом обеспечить до 1 июля 2010 г. проведение в отношении предприятий, не вошедших в перечни, мероприятий по реорганизации, ликвидации либо включению их в прогнозный план (программу) приватизации [25].

Должно также уменьшаться участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в уставных капиталах хозяйственных обществ (акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью). Тем более этому нужно следовать, когда цель, для которой государство или муниципальное образование участвует в таком обществе, может быть достигнута иным способом. В надлежащих случаях может применяться специальное право («золотая акция») вместо владения пакетом акций.

Согласно прогнозному плану в 2010 году предполагается провести приватизацию в отношении находящихся в федеральной собственности акций 450 акционерных обществ, а также приватизировать 56 иных объектов федерального имущества, не обеспечивающих государственных функций. Намечается предложить к продаже пакеты акций акционерных обществ, созданных при акционировании федеральных государственных унитарных предприятий (за исключением акционерных обществ, входящих в перечень стратегических или участвующих в формировании интегрированных структур). Как отмечалось выше, для пополнения бюджета могут быть также приняты решения о приватизации пакетов акций, имеющих высокую инвестиционную привлекательность.

На упомянутом совещании 6 октября 2009 г. В.В. Путин заметил: «Приватизация не может быть ни бесплатной, ни льготной. Если федеральное имущество и должно продаваться, оно должно продаваться только по реальным рыночным ценам без всяких скидок. И в этом случае это будет еще и дополнительным источником пополнения бюджета, что немаловажно в условиях его дефицита». По оценкам прогнозного плана, поступления в федеральный бюджет от приватизации федерального имущества ожидаются: в 2010 г. – 18 млрд. рублей, в 2011 г. – 6 млрд. рублей, в 2012 г. – 5 млрд. рублей. Прогноз доходов изменится, если будут приватизированы также инвестиционно привлекательные объекты.

Продуманная приватизация унитарных предприятий и акций (долей) государства и муниципальных образований в хозяйственных обществах значительно повысит инвестиционный интерес со стороны отечественных и иностранных инвесторов, расширит рынок ценных бумаг в Российской Федерации, пополнит бюджеты соответствующих публично-правовых образований. По причинам политического свойства и возможных предпочтений Российского государства, а также ввиду наличия Федерального закона от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ «О порядке осуществления инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» для участия иностранных инвесторов в указанном процессе приватизации может потребоваться бо́льшая ясность в отношении видов деятельности и отраслей, где иностранный капитал будет приветствоваться, а также в отношении допустимого либо ожидаемого размера иностранного участия.

VI

В связи с факторами и уроками приватизации следует также подчеркнуть, что должна решаться задача значительного уменьшения количества и упорядочения работы государственных и муниципальных учреждений, некоторых других некоммерческих организаций, для которых характерны многие недостатки, отмеченные в отношении государственных и муниципальных унитарных предприятий.

В частности, нельзя не обратить внимание на то, что продолжается дискуссия о юридической и экономической целесообразности наличия государственных корпораций вообще либо в качестве организационно-правовой формы некоммерческих организаций. Как известно, в силу закона этим формально некоммерческим организациям предоставляется – по экономической сути путем приватизации государственного имущества Российской Федерации – право собственности на огромные денежные, иные материальные и интеллектуальные ценности, которыми они распоряжаются юридически самостоятельно, хотя и под определенным контролем государства. Напомним, что в настоящее время имеется семь таких корпораций: государственная корпорация Агентство по страхованию вкладов; государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»; государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий»; Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта; Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»; Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»; государственная корпорация Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Разный подход к будущему конкретных государственных корпораций высказал Президент Российской Федерации Д.А. Медведев. На встрече с представителями предпринимательского сообщества 21 октября 2009 г. он заявил: «По поводу акционирования госкорпораций, которые действуют в конкурентной части экономики. Я думаю, что на это нужно будет пойти. Конечно, те госкорпорации, которые, действительно, существуют в иной среде, где мы пока не можем обеспечить нормальные конкурентные начала, они останутся. Или госкорпорации, которые созданы на срок и должны завершить свою жизнь просто распределением денег, они просто должны исчезнуть. Но те госкорпорации, которые сегодня, очевидно, нужны, они должны будут поменять свою организационно-правовую форму. Нам такая форма не нужна, по большому счёту. Я считаю, что мы в какой-то момент выпустили из-под контроля создание государственных корпораций. Это не значит, что завтра их нужно закрыть, они будут работать. Но в конечном счёте встанет вопрос: или акционерное общество, или ликвидация деятельности».

При обсуждении судьбы государственных корпораций высказываются мнения об упразднении вообще организационно-правовой формы государственной корпорации как некоммерческой организации. При этом существующие государственные корпорации предлагается преобразовать в юридические лица тех форм, к которым они наиболее близки: Олимпстрой, Росатом – в органы публичной власти; Агентство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк, Роснанотех, Ростехнологии – в хозяйственные общества со 100% государственным участием; Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства – в некоммерческую организацию (фонд).

На фоне дебатов о государственных корпорациях как-то выпало из поля общественного зрения еще одно важное событие в рассматриваемой области. Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 145-ФЗ была введена новейшая организационно-правовая форма некоммерческой организации – государственная компания. Государственная компания создается Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Первой такой организацией стала Государственная компания «Российские автомобильные дороги», которая по своим задачам, полномочиям и характеру деятельности фактически является полноценным хозяйствующим субъектом. Поэтому не следует исключать того, что форма некоммерческой организации для работы «Автодора» также может оказаться во многом неадекватной.

Как известно, Президент Российской Федерации поручил Правительству Российской Федерации подготовить к 1 марта 2010 г. предложения относительно судьбы и возможных организационно-правовых форм дальнейшего существования государственных корпораций. На конец февраля 2010 г. такие предварительные предложения разработаны Министерством экономического развития Российской Федерации и заключаются в следующем [26].

Агентство по страхованию вкладов предполагается оставить в форме государственной корпорации, поскольку оно не влияет на конкурентную среду. В перспективе оно может быть преобразовано в юридическое лицо публичного права (при том что такой организационной правовой формы юридического лица – юридическое лицо публичного права – пока не существует).

Внешэкономбанк после сокращения некоторых функций и передачи определенных активов мог бы быть преобразован в акционерное общество либо в юридическое лицо публичного права.

Роснанотех в 2015 г. преобразуется в акционерное общество.

Олимпстрой сохраняет форму государственной корпорации до окончания мероприятий, связанных с Олимпиадой-2014 в г. Сочи, и ликвидируется в 2015 г.

Росатом станет предметом дальнейшего рассмотрения в 2011 г., когда заканчиваются его функции по управлению соответствующими федеральными государственными унитарными предприятиями. Проблемой является совмещение им функций властного публично-правового характера, нормотворчества с осуществлением коммерческой деятельности.

Ростехнологии предположительно сохранят форму государственной корпорации до 2014 г. и далее преобразуются в акционерное общество.

Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства продолжит работу в форме государственной корпорации на предусмотренный для него срок и будет ликвидирован в 2013 г.

Оказался не забыт и Автодор. Ему уготовано преобразоваться в акционерное общество в 2015 г.

Из этого пока можно сделать вывод, что в ближайшем будущем организационно-правовые формы государственной корпорации и государственной компании как некоммерческих организаций, в которые экономически приватизируются значительные государственные средства, и сами такие корпорации и компания сохранятся.

Решения о судьбе государственных корпораций и государственной компании будут приняты на уровне Правительства Российской

Федерации и Президента Российской Федерации. Затем в случае изменения организационно-правовой формы этих некоммерческих организаций будут внесены существенные поправки в законодательство Российской Федерации.

*

*  *

В итоге очевидно, что в настоящее время созрело государственное понимание того, что нужно гораздо более четко определиться по вопросам приватизации и в целом оптимизации управления государственным имуществом.

На уже упоминавшейся встрече с представителями предпринимательского сообщества 21 октября 2009 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев по поводу приватизации государственных активов сказал: «Я считаю, что нам действительно нужно завершать эту работу. Она у нас долго идёт уже в стране, два десятилетия почти. (…) Надо подводить итоги и по объёму государственного участия выйти на некие оптимальные цифры, которые для нас с учётом кризиса, кстати сказать, будут ориентиром в течение, может быть, 10–15 лет, потому что зафиксировать объём госучастия в экономике невозможно. Кризис показал, что все наши стремления, допустим, где-то отказаться от государственного присутствия стали несостоятельными. Но в то же время мы должны понимать ориентиры, за рамки которых нам не следует выходить. В текущей ситуации, подчёркиваю. Через 15–20 лет всё может измениться. Да так и другие экономики живут. Процесс национализации и денационализации сопровождает развитие практически всех стран. Нужна чёткая программа на эту тему. И, может быть, какое-то подведение итогов за два десятилетия работы. В том числе правовое подведение итогов».

Дальнейшие события покажут, как будут развиваться процессы приватизации в нашей стране, какие факторы будут на них воздействовать и какие уроки из всего этого мы будем извлекать.
__________________________________________

[1] Ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – ФЗ о приватизации); п. 1 ст. 214, п. 1 ст. 215, часть первая ст. 217 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).
[2]  П. 2 ст. 3 ФЗ о приватизации.
[3]  Ст. 128, 130 ГК РФ.
[4]  Абзац первый п. 2 ст. 129 ГК РФ; п. 3 ст. 3 ФЗ о приватизации.
[5]  П. 4, 8 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации.
[6]  Абзац пятый п. 2 ст. 6 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
[7]  Абзац второй п. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах».
[8]  П. 2 ст. 5 Федерального закона от 14 февраля 2009 года № 22-ФЗ «О навигационной деятельности».
[9]  Часть вторая ст. 3 Федерального закона от 19 июля 1997 года № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами».
[10]  Ст. 1 Федерального закона от 22 марта 2003 года № 34-ФЗ «О запрете производства и оборота этилированного автомобильного бензина в Российской Федерации».
[11] П. 3 ст. 13 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
[12] П. 1, 7 ст. 6 Федерального закона от 13 декабря 1996 года № 150-ФЗ «Об оружии».
[13]  Часть первая ст. 5 Федерального закона от 2 мая 1997 года № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия».
[14]  Ст. 129 ГК РФ; п. 3 ст. 3 ФЗ о приватизации.
[15]  П. 6 ст. 43 ФЗ о приватизации.
[16]  Часть первая ст. 46 ФЗ о приватизации.
[17]  Часть первая ГК РФ вступила в силу с 1 января 1995 года (за исключением главы 4 «Юридические лица» ГК РФ, которая вступила в силу с 5 декабря 1994 года).
[18]  См., например: п. 2.1 раздела 2 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации и п. 3.1 раздела 3 Приложения № 2 к этой Государственной программе, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2284; Приложение 3 к Основным положениям Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года № 1535; часть первая ст. 1.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах»; п. 1 ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 209-ФЗ «О геодезии и картографии»; часть третья ст. 24 Федерального закона от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве»; ст. 8 Федерального закона от 19 июля 1998 года № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе»; ст. 7 Воздушного кодекса Российской Федерации от 19 марта 1997 года № 60-ФЗ; часть первая ст. 44 Основ законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года № 3612-I; п. 13 ст. 39 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании»; п. 7 ст. 27 Федерального закона от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»; п. 3 ст. 23 Федерального закона от 29 декабря 1994 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле»; абзац третий п. 1 ст. 33 Федерального закона от 29 апреля 1999 года № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»; и др.
[19]  См., например: п. 7 ст. 37 Федерального закона от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».
[20] Абзац третий п. 3 ст. 4 Федерального закона от 27 февраля 2003 года № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта; ч. 1 ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ; ч. 1 ст. 8 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ.
[21]  Напомним, что в качестве общего правового обоснования приватизации эти законы применялись в России до введения в действие с 1 января 1995 года части первой Гражданского кодекса Российской Федерации.
[22]  Например, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2008 г. № 1272-р прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2009 год был существенно дополнен, особенно на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 8 мая 2009 г. № 630-р.
[23]  Основные направления утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р. – Собрание законодательства Российской Федерации, 1 декабря 2008 г., № 48, ст. 5639.
[24]  Собрание законодательства Российской Федерации, 14 декабря 2009 г., № 50, ст. 6113. Данный прогнозный план в части приватизации конкретных объектов федерального имущества в 2010 году дополнен одной позицией согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. № 132-р.
[25]  Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. № 1188 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации. – Собрание законодательства Российской Федерации, 11 января 2010 г., № 2, ст. 234.
[26]  Российская газета, 26 февраля 2010 г.; Известия, 26 февраля 2010 г.

Контакты

По всем вопросам, связанным с публикациями, новостями и пресс-релизами, пожалуйста, обращайтесь:

Ксения Соболева

Руководитель направления по PR и коммуникациям

подписка

Получайте новости об изменениях в законодательстве с экспертными комментариями наших юристов и обзоры актуальных юридических вопросов в соответствии с теми областями права, которые представляют для вас интерес.