Изменение разрешенного использования и целевого назначения земельных участков.

12.02.2009

Максим Попов, Руководитель направления, Недвижимость и строительство, Гольцблат БЛП.

Одним из принципов земельного законодательства Российской Федерации является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (ст. 1, 7 Земельного кодекса РФ). В целях реализации этого принципа закон, в частности:

  • возлагает на правообладателей земельных участков обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель1 и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (ст. 42 ЗК РФ);
  • устанавливает административную ответственность за использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительст- ва, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом (ст. 8.8 КоАП РФ);
  • предусматривает возможность принудительного прекращения прав на земельные участки при их использовании не в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель (ст. 45-47 ЗК РФ, ст. 285 ГК РФ);
  • не исключает возможности наступления других неблагоприятных последствий: например, установления двукратного размера базовой арендной платы за земельные участки, неиспользуемые или используемые не по целевому назначению (ст. 2 Закона Московской области от 19 сентября 2008 года № 126/2008-ОЗ «Об установлении базового размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Московской области, или государственная собственность на которые не разграничена на территории Московской области, на 2009 год»).

Следовательно, земельный участок подлежит использованию в соответствии с установленными для него целевым назначением (категорией земель) и разрешенным использованием. Между тем достаточно часто возникает намерение и даже необходимость в использовании участка иным способом, причем как в публичных (например, создание особо охраняемых природных территорий, расширение границ населенного пункта), так и в частных интересах (например, экономическая нецелесообразность использования земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения). Нередко публичные и частные интересы совпадают: представляется, что строительство крупного завода на земельном участке из состава земель сельскохозяйственного назначения, долгое время не используемом для сельскохозяйственного производства, в подавляющем большинстве случаев выгодно не только правообладателю такого участка, но также властям и местному населению.

В таких случаях следует изменить категорию земель и/или разрешенное использование земельного участка:

  1. если планируемое использование земельного участка допустимо в рамках одной категории земель, то достаточно изменить разрешенное использование земельного участка: например, в населенном пункте с «для размещения офисного центра» на «для размещения кинотеатра»;
  2. если же новый способ использования участка в значительной степени отличается от существующего, требуется изменить не только разрешенное использование, но и категорию земель. В качестве примера уже приводилось строительство промышленного объекта на сельскохозяйственных землях: в этой ситуации категория земель сельскохозяйственного назначения и разрешенное использование земельного участка «для сельскохозяйственного производства» меняется на категорию земель промышленности и разрешенное использование «для размещения завода по производству металлоконструкций»;
  3. допустимо также изменение категории земель, но при этом разрешенное использование остается прежним и не противоречит новой категории: это часто происходит при переводе земель или земельных участков в категорию земель населенных пунктов.

Несмотря на очевидную важность отношений по изменению целевого назначения и разрешенного использования земельных участков для устойчивого развития территорий и создания благоприятного инвестиционного климата, федеральный законодатель начал уделять им некоторое внимание только с 2005 года. Четыре года применения Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ  "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее Вводный закон) и других нормативных правовых актов выявили в них ряд пробелов, противоречий и недостатков. Цель этой статьи - привлечь внимание специалистов к некоторым из них и предложить пути совершенствования законодательства в данной области.

Изменение разрешенного использования земельных участков без перевода их в иную категорию.

Для целей определения правовых основ изменения разрешенного использования земельных участков разделим их условно на две группы:

  • земельные участки, для которых разрешенное использование устанавливается и изменяется в рамках градостроительных регламентов, то есть в правилах землепользования и застройки;
  • земельные участки, на которые градостроительный регламент не распространяется или для них не устанавливается.

Земельные участки, для которых разрешенное использование устанавливается и изменяется в рамках градостроительных регламентов.

Прежде всего, рассмотрим ситуацию, когда в отношении данной территории утверждены правила землепользования и застройки. Одна из составных частей правил - градостроительные регламенты, а в них, в свою очередь, указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

1. Основные и вспомогательные. Они выбираются правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (ч. 4 ст. 37 ГрК РФ).

В этом правиле заключено, пожалуй, основное достоинство градостроительного зонирования: разрешенное использование устанавливается для всей территории поселения, городского округа и застроенной или подлежащей застройке межселенной территории, что дает возможность реализовать принцип устойчивого и рационального развития территории для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека. Хотелось бы подчеркнуть, что правила землепользования и застройки распространяются не только на земли населенных пунктов, а на любые земли, находящиеся в границах муниципального образования, в частности на земли промышленности.

Кроме того, градостроительное зонирование существенно упрощает и упорядочивает согласование интересов властей, местного населения и правообладателей земельных участков.

Градостроительный кодекс РФ не предусматривает требований к минимальному или максимальному количеству основных видов разрешенного использования для определенной территориальной зоны, оставляя этот вопрос на усмотрение органов местного самоуправления. Представляется, что общее правило должно заключаться в установлении максимально широкого перечня основных видов разрешенного использования, что позволит правообладателям земельных участков самостоятельно и свободно, без дополнительных административных барьеров, определять параметры своей активности на участке.

Допустим и иной подход: установление, например, всего лишь двух основных видов разрешенного использования (одного фактического и второго немного отличающегося от него). Мотивы для такого решения вероятны разные отсутствие у органов местного самоуправления возможности проверять допустимость размещения на участке значительного числа видов объектов капитального строительства или желание заставить правообладателей участков чаще обращаться за предоставлением разрешения на условно разрешенный вид использования либо за изменением правил землепользования и застройки. Полагаю, что существенное ограничение количества основных видов разрешенного использования выхолащивает идею градостроительного зонирования и противоречит его целям. Безусловно, в некоторых ситуациях такой подход может быть оправданным: например, город не заинтересован в сохранении экологически вредного производства в центре города. В этом случае в градостроительном регламенте для территориальной зоны, в пределах которой находится соответствующий участок, устанавливается единственный вид разрешенного использования, отличающийся от существующего (размещение общественно-деловых зданий), с последствиями, предусмотренными чч. 8-10 ст. 36 ГрК РФ.

Выбор правообладателем земельного участка одного из основных видов разрешенного использования должен быть надлежащим образом оформлен. Процедура следующая. Правообладатель обращается в орган кадастрового учета с заявлением об установлении (изменении) вида разрешенного использования земельного участка (п. 14 ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». См. также п. 70 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного приказом Министерства юстиции РФ от 20 февраля 2008 года № 35). Закон требует, чтобы к заявлению была приложена копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка (п. 9 ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»). Учитывая, что в распоряжении органа кадастрового учета должна находиться выписка из раздела правил землепользования и застройки, определяющего границы и содержание территориальных зон, перечень координат характерных точек границ территориальных зон в установленной системе координат, а также перечень видов разрешенного использования земельных участков для каждой территориальной зоны либо реквизиты правового акта, которым такой перечень утвержден (п. 11 Положения об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18 августа 2008 года № 618), приходим к выводу, что для кадастрового учета изменения разрешенного использования земельного участка достаточно соответствующего заявления правообладателя участка. Кадастровая выписка о земельном участке, содержащая измененные сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании, направляется в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 18 Положения об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости). Возможно, что с объединением органов кадастрового учета и органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, информационное взаимодействие станет проще.

Не следует забывать, что изменение разрешенного использования земельных участков способно повлечь за собой изменение кадастровой стоимости земельного участка [п. 2.3 Методических указаний по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка (приказ Минэкономразвития России от 12 августа 2006 го-да № 222)], изменение размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также изменение размера земельного налога. В связи с этим важна организация информационного обмена между органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, а также налоговыми органами (см. п. 2 ст. 8 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).

2. Условно разрешенные виды. Для выбора таких видов разрешенного использования необходимо получить у главы местной администрации специальное разрешение по итогам публичных слушаний (ст. 39 ГрК РФ).

Вероятна также ситуация, когда желаемое разрешенное использование участка не закреплено градостроительным регламентом для данной территориальной зоны.  В этом случае закон предусматривает возможность внесения изменений в правила землепользования и застройки, установив новый (например, основной) вид раз-решенного использования и затем выбрав его в установленном порядке (ст. 33 ГрК РФ).

Иначе говоря, если применительно к данной территории утверждены правила землепользования и застройки, то можно считать, что отношения по изменению разрешенного использования земельных участков в достаточной мере урегулированы.

К сожалению, полноценных правил землепользования и застройки в РФ утверждено пока немного. По некоторым оценкам, в РФ насчитывается около 200 правил землепользования и застройки. Учитывая количество соответствующих муниципальных образований (507 городских округов, 1746 городских поселений, 19 879 сельских поселений), получается, что градостроительным зонированием охвачен приблизительно один процент территорий муниципалитетов. Принимая это во внимание, законодатель в ч. 1 ст. 4 Вводного закона закрепил специальное правило изменения разрешенного использования земельных участков до принятия в установленном ГрК РФ порядке правил землепользования и застройки. Это специальное правило действует в течение пяти лет со дня введения в действие Кодекса, то есть до 30 декабря 2009 года. Не исключено, что срок действия данной нормы будет продлен.

Это правило заключается в том, что решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации (за исключением случаев, предусмотренных ст. 41 Вводного закона) с учетом результатов публичных слушаний. Практика выявила ряд спорных вопросов изменения разрешенного использования, часть из них будет рассмотрена далее.

  • Необходимость изменения разрешенного использования.

В каких случаях разрешенное использование подлежит изменению? Ответ на этот вопрос зависит, прежде всего, от того, как сформулирован существующий вид разрешенного использования. Если на земельном участке располагаются здания и сооружения производственной базы, а разрешенное использование звучит как «для производственных целей» или «под промышленные объекты», то правообладатель земельного участка, не меняя разрешенное использование, вправе, например, снести их и построить на участке завод по производству металлоконструкций. При этом правообладателю земельного участка стоит обратить особое внимание на тщательность проведения инженерных изысканий и разработки проектной документации, так как нередко широкое формулирование разрешенного использования позволяет усомниться в том, что возможность реализации всех его видов и подвидов надлежащим образом проверялась.

Если же разрешенное использование сформулировано узко («для эксплуатации зданий и сооружений производственной базы»), то необходимость изменения разрешенного использования земельного участка для нового строительства очевидна. Судебная практика, как правило, квалифицирует здания, построенные на земельном участке, имеющем иное разрешенное использование, как самовольные постройки, поскольку приравнивает такое обстоятельство к созданию недвижимости «на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами» (п. 1 ст. 222 ГК РФ. См., например: постановление Президиума ВАС РФ от 19 сентября 2000 года № 1288/00; постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 12 февраля 2008 года по делу № А78-4792/07-Ф02-5708).

Иногда, правда, суды достаточно широко толкуют такие формулировки.

Как указал ФАС Северо-Кавказского округа, вид разрешенного использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему участке, то есть разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которая может вестись землепользователем на предоставленном ему земельном участке (торговая либо иная деятельность). Участок, предоставленный обществу по договору аренды, использовался для эксплуатации мини-рынка, то есть для осуществления торговой деятельности. Предоставление данного земельного участка для строительства мини-торгового центра не изменяет вид разрешенного использования земельного участка, поскольку строительство и эксплуатация торгового центра также предполагают осуществление на указанном участке торговой деятельности (постановление от 3 июля 2007 года по де-лу № Ф08-3896/2007).

В постановлении от 15 января 2008 года по делу № Ф08-8242/07 ФАС Северо-Кавказского округа посчитал, что процедуры, предусмотренные ст. 4 Вводного закона, не распространяются на ситуации, когда фактически меняется разрешенное использование с «для проведения проектно-изыскательских работ места размещения производственной базы» на «для проектирования и строительства производственной базы», поскольку проведение проектно-изыскательских работ предполагает дальнейшее строительство.

Опираясь на эту логику, можно предположить, что не требуется также проведение публичных слушаний и принятие специального решения главы местной администрации, когда после завершения строительства в отношении земельного участка, предоставленного «для строительства производственной базы», устанавливается разрешенное использование «для эксплуатации производственной базы». Возможно также использование термина «размещение» вместо «строительство и дальнейшая эксплуатация», но прочной нормативной основы для этого нет.

  • Лицо, ходатайствующее об изменении разрешенного использования.

Вводный закон (ст. 4) умалчивает о том, какое именно лицо вправе ходатайствовать об изменении разрешенного использования земельного участка. Представляется, что по аналогии с ч. 4 ст. 37 ГрК РФ таким лицом может быть правообладатель земельного участка либо иное заинтересованное лицо (например, в отношении которого принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта).

  • Орган местного самоуправления, уполномоченный на изменение разрешенного использования.

Как следует из ст. 4 Вводного закона, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования должно приниматься главой  местной администрации, Понятно, что в законе имеется в виду орган местного самоуправления, но какого конкретно муниципального образования — городского/сель-ского поселения, муниципального района или городского округа?

Довольно четкий ответ появился совсем недавно: как следует из определения Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 23 июля 2008 года № 4-Г08-27, общее правило состоит в том, что решения об изменении разрешенного использования принимают органы местного самоуправления поселенческого уровня и городского округа, а также муниципального района — на межселенных территориях. Исключение из этого правила — передача полномочий на уровень муниципального района/городского округа в соответствии с законами субъектов Российской Федерации на период до 1 января 2009 года в рамках переходного периода реформы местного самоуправления (ч. 13 ст. 83 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Следует помнить также о том, что органы местного самоуправления поселений вправе заключать с органами местного самоуправления муниципального района соглашения о передаче им осуществления части своих полномочий. В рамках таких соглашений можно передавать осуществление полномочий и по изменению разрешенного использования. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений (ч. 4 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Достаточно часто органы местного самоуправления, меняя разрешенное использование в соответствии со ст. 4 Вводного закона, принимают решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования. Вероятно, они руководствуются частью этой нормы, согласно которой публичные слушания проводятся с учетом положений ст. 39 ГрК РФ, а данная статья посвящена именно предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования. Между тем Вводный закон отсылает только к порядку проведения публичных слушаний, а поскольку условно разрешенные виды использования устанавливаются лишь в рамках правил землепользования и застройки, в их отсутствие предоставлять разрешение на условный вид использования не вполне корректно.

  • Обоснование изменения разрешенного использования.

Вводный закон (ст. 4) не предусматривает каких-либо согласований или процедур, направленных на обоснование «технической» возможности изменения разрешенного использования. Как это воспринимать — как стремление федерального законодателя упростить и ускорить процесс изменения разрешенного использования, снятие «административных барьеров»? Скорее, мы имеем дело с очередным упущением: каким образом глава местной администрации убедится, например, что земельный участок, предназначенный для индивидуального жилищного строительства, может использоваться для строительства кондитерской фабрики?

Очевидно, что правомерность изменения разрешенного использования должна быть подтверждена аналогично, например, процедуре предварительного согласования места размещения объекта (ст. 31 ЗК РФ)7. И в том, и в другом случае цель одна — установить возможность размещения определенного объекта на конкретном земельном участке. Причем в таком обосновании заинтересован не только орган власти, принимающий решение об изменении, но и правообладатель участка: чем раньше он узнает о непреодолимых препятствиях в размещении желаемого объекта, тем меньше финансовых потерь понесет.

Представляется необходимым дополнить ст. 4 Вводного закона четким перечнем документов (заключений и согласований), необходимых для обоснования изменения разрешенного использования.

  • Плата за изменение разрешенного использования.

В некоторых регионах и муниципальных образованиях органы власти предпринимают попытки взимания с правообладателей земельных участков платежей за изменение разрешенного использования или иным подобным образом обусловливают принятие решений об изменении разрешенного использования.

 Так, в Москве префектура обязала собственника здания оплатить более 28 млн. руб. (!) за изменение разрешенного использования с «для эксплуатации здания магазина по продаже товаров смешанного ассортимента и гостевой автостоянки» на «для нового строительства и реконструкции универсального магазина эконом-класса». Собственник здания оспорил это решение, справедливо полагая, что законодательство не закрепляет обязанность правообладателя оплачивать рыночную стоимость за право аренды земельного участка при изменении вида его разрешенного использования. Но постановлением ФАС Московского округа от 20 октября 2008 года по делу № А40-17944/07-21-227 отказано в удовлетворении исковых требований со ссылкой на п. 2 Временных правил расчета стоимости платы за право на заключение договора аренды земельного участка (Приложение 4 к постановлению Правительства Москвы от 20 июня 2006 года № 419-ПП), согласно которому «при получении разрешения на изменение функционального использования земельного участка или установленного вида деятельности, на увеличение в процессе реконструкции (строительства) общей площади существующих (проектируемых) зданий, сооружений арендодателем должен быть определен размер доплаты за право аренды земельного участка в связи с предполагаемым увеличением общей площади существующих (проектируемых) на земельном участке зданий (сооружений) или изменением его функционального использования».

Представляется, что указанный акт Правительства Москвы противоречит не только федеральному законодательству, которое действительно не предусматривает взимание обязательных платежей (налогов, сборов, пошлин) за изменение разрешенного использования, но даже и законодательству г. Москвы, которое устанавливает взимание платы только за право на заключение договоров аренды земельных участков (ст. 19 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года № 48 «О землепользовании в городе Москве»). По моему мнению, взимание платы за право аренды земельных участков как таковое также противоречит федеральному законодательству.

Поэтому целесообразно, чтобы упомянутые здесь судебные акты стали предметом анализа со стороны высших судебных инстанций, а постановление Правительства Москвы от 20 июня 2006 года № 419-ПП — прокуратуры г. Москвы.

  • Отказ в изменении разрешенного использования.

Несмотря на то что ст. 4 Вводного закона не закрепляет ни возможность, ни основания отказа в изменении разрешенного использования земельных участков, такие отказы допустимы и правомерны. Например, судебная практика последнего времени не предусматривает изменение разрешенного использования земельного участка на «для дачного строительства» в отношении правообладателя, не являющегося дачным объединением граждан (см. определение ВАС РФ от 28 декабря 2007 года № 17392/07, постановление ФАС Московского округа от 26 сентября 2007 года по делу № КА-А41/9616-07). На мой взгляд, эта позиция недостаточно обоснована: если основная цель ограничения по субъектному составу заключается в предотвращении использования земельного участка не по целевому назначению (разрешенному использованию), то данная цель достигается иными способами, предусмотренными действующим законодательством, — административной ответственностью и даже принудительным прекращением права. В конце концов, можно не сомневаться, что заинтересованные лица уже выявили способ обходить этот запрет, учитывая простоту создания садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения. Признается также противоречащим закону и нарушающим права и законные интересы правообладателей земельных участков отказ в изменении разрешенного использования по мотивам нецелесообразности такого изменения по мнению муниципалитета (определение ВАС РФ от 29 ноября 2007 года № 13472/07, постановление ФАС Поволжского округа от 9 августа 2007 года по делу № А12-2352/07).

Опираясь на эту практику, а также общеправовой принцип законности и обоснованности актов государственных и муниципальных органов, прихожу к выводу, что отказ в изменении разрешенного использования должен быть достаточным образом мотивирован, например, нарушением градостроительных или санитарных норм, су-щественным нарушением интересов местного населения или правообладателей соседних земельных участков.

Исходя из смысла ст. 4 Вводного закона, ст. 39 ГрК РФ, ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер и глава местной администрации не связан ими. Вместе с тем если главе местной администрации поступает «отрицательное» заключение (рекомендация) по результатам публичных слушаний, то, полагаю, такое заключение будет достаточным основанием для принятия решения об отказе в изменении разрешенного использования.

Земельные участки, для которых разрешенное использование устанавливается и изменяется вне градостроительных регламентов.

Градостроительный кодекс РФ выделяет следующие перечни земельных участков.

1. На которые действие градостроительного регламента не распространяется:

  • в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения в отношении них о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия;
  • в границах территорий общего пользования;
  • занятые линейными объектами;
  • предоставленные для добычи полезных ископаемых.

2. Для которых градостроительные регламенты не устанавливаются:

  • земли лесного фонда;
  •  земли, покрытые поверхностными водами;
  • земли запаса;
  • земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов);
  • сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения;
  • участки, расположенные в границах особых экономических зон (чч. 4, 6 ст. 36 ГрК РФ).

В соответствии с ч. 5 ст. 37 ГрК РФ решения об изменении вида разрешенного использования таких земельных участков принимаются в соответствии с федеральными законами, то есть не в порядке, предусмотренном Кодексом.

Рамки статьи не позволяют описать процедуры изменения разрешенного использования всех видов земельных участков, на которые градостроительный регламент не распространяется или для них не устанавливается. Поэтому остановлюсь лишь на сельскохозяйственных угодьях в составе земель сельскохозяйственного назначения.

К сожалению, ни Земельный кодекс РФ, ни Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее Закон об обороте земель) не содержат ни одной нормы об изменении разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий. В связи с этим возникает правомерный вопрос: а допустимо ли в принципе менять разрешенное использование таких участков?

По мнению Департамента имущественных и земельных отношений Минэкономразвития России, изменение вида разрешенного использования возможно только после изменения категории земель для сельскохозяйственных угодий, иными словами, не допускается изменение разрешенного использования таких участков в рамках категории земель сельскохозяйственного назначения (письмо от 8 июля 2008 года № Д08-1995 «Об изменении вида разрешенного использования земельных участков в составе сельскохозяйственных угодий категории земель сельскохозяйственного назначения»).

Представляется, что эта позиция не вполне корректна. Тот факт, что для земельных участков сельскохозяйственных угодий не устанавливается градостроительный регламент, означает не отсутствие возможности изменения их разрешенного использования, а необходимость применения порядка, предусмотренного иными нормами. Именно такими нормами и следует дополнить Земельный кодекс РФ или Закон об обороте земель.

Стоит напомнить, что Высший Арбитражный Суд РФ в определении от 28 декабря 2007 года № 17392/07 об изменении разрешенного использования с крестьянского на дачное хозяйство не отрицал правомерность такого изменения, а лишь ограничивал ее по субъектному составу.

Другой вопрос, вызванный отсутствуем полноценного федерального регулирования этих отношений: какой орган власти уполномочен принимать решения об изменении разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий? Представляется, что общее правило должно быть аналогичным тому, что уже было описано: решения об изменении разрешенного использования принимают органы местного самоуправления городских и сельских поселений, городских округов, а также органов местного самоуправления муниципальных районов на межселенных территориях. Естественно, если федеральными законами прямо не установлено иное. Например, разрешенное использование лесных участков должно изменяться в рамках лесохозяйственных регламентов (ст. 69, 81-84, 87 Лесного кодекса РФ). Опираясь на аналогию закона, можно сделать вывод, что в таких ситуациях требуется проведение публичных слушаний.

Неоднозначен также вопрос о том, необходимо ли принятие решения об изменении разрешенного использования в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 78 ЗК РФ, когда использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства линейных объектов, осуществляется при наличии утвержденного проекта рекультивации данных земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий. Учитывая, что при этом происходит «временное» изменение разрешенного использования и спустя короткое время участок по-прежнему будет использоваться для сельскохозяйственных нужд, полагаю, нет необходимости проводить публичные слушания и принимать отдельное решение об изменении разрешенного использования. В противном случае цель законодателя, закрепленная в этой норме (упростить процедуру приобретения прав на земельный участок для строительства коммуникаций), достигнута не будет. Представляется также, что на эти ситуации не должны распространяться и требования о минимальных размерах образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (п. 1 ст. 4 Закона об обороте земель).

(Окончание следует)


 

Контакты

По всем вопросам, связанным с публикациями, новостями и пресс-релизами, пожалуйста, обращайтесь:

Ксения Соболева

Руководитель направления по PR и коммуникациям

подписка

Получайте новости об изменениях в законодательстве с экспертными комментариями наших юристов и обзоры актуальных юридических вопросов в соответствии с теми областями права, которые представляют для вас интерес.