Запреты субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям устанавливать ограничения торговой деятельности

08.02.2010

Юрий Иванов, юрист  международной юридической фирмы Гольцблат БЛП

Журнал "Корпоративный юрист".

Где заканчиваются полномочия органов власти субъектов Российской Федерации? Что они вправе и не вправе делать? Как хозяйствующим субъектам защитить свои права? Автор статьи приводит анализ вступившего в силу Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», а также отвечает на поставленные вопросы.

Нередко в прессе можно встретить такие сообщения: «Руководство Нижегородской области направило письма в организации сетевой и розничной торговли с рекомендациями расширить ассортимент местной молочной продукции до максимально возможного в общем объеме», «местным добывающим предприятиям рекомендовано не экспортировать топливо», «администрация Ивановской области установила дополнительные группы товаров и услуг, цены на которые подлежат государственному регулированию».

Это лишь некоторые примеры «расширительного толкования» должностными лицами органов государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий в области регулирования торговой деятельности. По словам заместителя руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) Павла Субботина, «нарушений стало больше, они стали более изощренными, и защита интересов государства связана все с большими трудностями в связи с этим. Во всем объеме этих нарушений значительную роль играют нарушения, допускаемые органами власти и управления. Более половины всех нарушений только по Закону «О защите конкуренции» касается органов власти и управления» [1]. По данным ФАС, в первом полугодии 2009 г. по сравнению с аналогичным периодом с 2006 г. количество дел, возбужденных ею в связи с действиями представителей органов власти, ограничивающих конкуренцию, возросло почти в 2 раза: около 1200 случаев против 660 тремя годами ранее.

Основной идеей вступившего в силу с 1 февраля 2010 г. Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон или Закон о торговле) является «создание прозрачного и предсказуемого порядка осуществления торговой деятельности, не обусловленного какими-либо произвольными требованиями местных властей, а также устранение излишних административных барьеров в торговле» [2].

Для достижения этих целей Закон устанавливает антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности [3].

Согласно ст. 15 Закона о торговле, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, а также иным органам и организациям, выполняющим их функции, запрещается принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Следует заметить, что в той или иной форме многие предусмотренные названной статьей запреты существовали и ранее. Большая часть данных ограничений для органов государственной власти субъектов и муниципальных образований содержится в Федеральных законах «О защите конкуренции», «О техническом регулировании», «О лицензировании отдельных видов деятельности», в Указах Президента Российской Федерации и Постановлениях Правительства Российской Федерации по вопросам государственного регулирования цен и тарифов, а также в некоторых других нормативных правовых актах.

В этой связи по большинству норм уже сформировалась практика их применения, в том числе судебная и ФАС, выработалось понимание способов противодействия нарушениям прав хозяйствующих субъектов. В настоящей статье мы рассмотрим сложившуюся практику и наметим пути применения правовых норм, вошедших в ст. 15 Закона о торговле.

В сфере подтверждения соответствия, аккредитации и лицензирования

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещено возлагать на хозяйствующих субъектов обязанности по участию в дополнительной повторной проверке качества и безопасности товаров, по участию в прохождении дополнительных контрольных разрешительных процедур, установленных в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам (аттестация торговых объектов, аккредитация хозяйствующих субъектов, сертификация товаров, соответствие торговых объектов требованиям законодательства Российской Федерации, лицензирование).

Единые требования к сертификации товаров и лицензированию видов деятельности устанавливаются на федеральном уровне. Основным нормативным актом в области сертификации является Федеральный закон «О техническом регулировании», который устанавливает единые требования к порядку проведения сертификации, результатам сертификации, форме проведения сертификации и т.д. В соответствии с данным Федеральным законом принимаются постановления правительства, устанавливающие перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, а также форму проведения сертификации в зависимости от вида продукции.

Лицензирование также урегулировано на федеральном уровне Федеральным законом «О регулировании отдельных видов деятельности», а также иными специальными федеральными законами.

Таким образом, единые требования к сертификации, лицензированию, аттестации торговых объектов устанавливаются на федеральном уровне, и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальные образования не вправе осуществлять действия, а также принимать акты, противоречащие федеральному законодательству.

Тем не менее зачастую органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в нарушение федерального законодательства устанавливают дополнительные контрольно-разрешительные процедуры. В качестве примера можно привести ситуацию в Нижегородской области, где, согласно Постановлению Правительства Нижегородской области от 12 сентября 2007 г. № 335, при ввозе продовольствия в Нижегородскую Область, кроме стандартных ветеринарных сопроводительных документов от поставщиков, требуется получать разрешение местного главного государственного ветеринарного инспектора. Представляется, что такая практика будет нарушением рассматриваемого Закона.

В сфере ценообразования и регулирования цен

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местным органам запрещено понуждать хозяйствующих субъектов продавать товары по ценам, определенным в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением случаев, если такие органы в установленном порядке наделены правом осуществлять государственное регулирование цен на товары) или органами местного самоуправления.

Государственное регулирование цен в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» и принятым в соответствии с ним одноименным Постановлением Правительства Российской Федерации от 07 марта 1995 г. № 239. Постановлением Правительства определяется перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые устанавливается государственное регулирование цен (тарифов). При этом регулирование цен в отношении одних видов товаров и услуг осуществляется федеральными органами государственной власти (водка, этиловый спирт и др.), а в отношении других – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (лекарственные средства, продукты детского питания и т.д.).

Указанный в Постановлении перечень продукции, товаров и услуг, по которым осуществляется государственное регулирование цен, является исчерпывающим. Субъекты Федерации не вправе осуществлять регулирование цен на иные виды продукции, товаров и услуг. Тем более это не вправе делать органы местного самоуправления.

Данный запрет также часто нарушается, причем как органами власти субъектов Российской Федерации, так и муниципальными образованиями. Например, Постановлением администрации Тамбовской области от 16 января 2007 г. № 29 «Об установлении торговых надбавок к свободным отпускным ценам на хлеб и хлебобулочные изделия» в нарушение федерального законодательства были установлены надбавки на хлеб и хлебобулочные изделия. По данному факту Тамбовским УФАС было возбуждено дело по признакам нарушения Федерального закона «О защите конкуренции». Однако еще до рассмотрения дела администрация Тамбовской области отменила данное постановление. Тем не менее до возбуждения дела в Тамбовском УФАС аналогичное постановление было принято администрацией Сосновского района Тамбовской области, которое также было отменено самим муниципальным образованием [4].

Важным нововведением Закона о торговле является требование, согласно которому регулирование цен на отдельные виды товаров и торговых надбавок на них устанавливается федеральными законами (ч. 4 ст. 8 Закона о торговле). Таким образом, Закон о торговле выводит регулирование цен с уровня подзаконных актов на уровень федерального закона. Кроме того, важно заметить, что регулированию будут подлежать как сами цены на товары, так и торговые надбавки на них в виде установления их максимальных и минимальных уровней.

Также хозяйствующим субъектам необходимо иметь в виду, что полномочия по регулированию цен могут, согласно Закону, передаваться на уровень и субъектов Федерации, и муниципальных образований. Поэтому необходимо тщательно отслеживать любые факты делегирования данных полномочий с федерального уровня на уровень субъекта или муниципального образования и тщательно отделять случаи законного регулирования ими цен в соответствии с переданными полномочиями от случаев произвольного вмешательства в дела хозяйствующих субъектов. 

В сфере защиты конкуренции

Ограничения и запреты, установленные Законом о торговле, распространяются не только на действия органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований, но и на принимаемые ими нормативные акты и решения, которые предусматривают:

а) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Российской Федерации и между муниципальными образованиями в границах субъекта Российской Федерации;

б) введение ограничений продажи отдельных видов товаров на территориях субъектов Российской Федерации, территориях муниципальных образований в границах субъектов Российской Федерации;

в) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки товаров, а хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность;

г) установление для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, а для хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность;

д) дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.

Подобные положения содержатся в Федеральном законе «О защите конкуренции» (ст. 15 ФЗ «О защите конкуренции» № 135-ФЗ от 26 июля 2006 г.) и имплементированы в Закон о торговле в почти неизмененном виде. Таким образом, и по применению данных норм существует устоявшаяся практика. Наиболее распространенными нарушениями в области защиты конкуренции являются введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Российской Федерации и установление для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, а для хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность.

Самыми характерными примерами в этой связи являются многочисленные случаи протекционизма товаров и услуг «местных производителей». Причем данные нарушения осуществляются как в виде прямых указаний или запретов, так и в виде рекомендаций.

Например, приказом Министерства сельского хозяйства Республики Удмуртии были установлены «рекомендуемые сырьевые зоны поставок молока-сырья, а также установлен запрет на вывоз молочного сырья за пределы республики» [5]. Удмуртское УФАС усмотрело в норме данного приказа установление запрета в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Российской Федерации. После возбуждения УФАС дела о нарушении Закона о защите конкуренции, Министерство сельского хозяйства Республики Удмуртии добровольно отменило данный приказ.
Также показательным является случай, произошедший в Кемеровской области, где нарушение антимонопольного законодательства выразилось в установлении для предприятий г. Прокопьевска – приобретателей хлеба и хлебобулочных изделий ограничения выбора хозяйствующих субъектов – поставщиков данной продукции, а именно: в направлении в адрес приобретателей хлеба и хлебобулочных изделий писем, в которых под угрозой применения мер административного воздействия было рекомендовано в целях поддержки местных производителей хлеба и хлебобулочных изделий отказаться от поставки данной продукции из г. Новокузнецка. Опять же до принятия Кемеровским УФАС России окончательного решения администрация г. Прокопьевска добровольно устранила нарушения.

Однако, к сожалению, далеко не всегда органы власти субъектов Российской Федерации и муниципальные органы власти признают свою неправоту. Более того, решения антимонопольных органов обычно обжалуются в суд. Нередко суд соглашается с недоказанностью факта нарушения закона органами власти. Тем не менее решения судов в пользу антимонопольных органов – довольно распространенное явление.

Среди некоторых хозяйствующих субъектов бытует предубеждение, что обжаловать действия и решения органов власти бесполезно, жаловаться неперспективно и, вообще, с органами государственной власти лучше не ссориться.

Тем не менее с данной позицией нельзя полностью согласиться, поскольку Закон предоставляет широкий спектр правовых средств для воздействия на недобросовестные органы власти субъектов, муниципальные образования и их должностных лиц. Обжалование незаконных действий и актов органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возможно в следующие органы: в суд, в антимонопольные органы, в прокуратуру.

В рамках надзора за исполнением законов прокуратура уполномочена проводить проверку действий и актов органов государственной власти и местного самоуправления, выносить обязательные для исполнения акты прокурорского реагирования. В частности, по результатам ее проведения прокурор вправе опротестовать незаконный правовой акт; внести представление о прекращении нарушений закона; обратиться в суд за защитой интересов неопределенного круга лиц (ст. 21–25 ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации» № 2202-1 от 17 января 1992 г.).

Антимонопольные органы также наделены полномочиями по устранению нарушений закона органами государственной власти в области антимонопольного законодательства. Кроме того, по сравнению с Законом о защите конкуренции, Закон о торговле в известной степени расширяет полномочия антимонопольных органов по надзору за органами государственной власти, в частности в сфере лицензирования и сертификации. Антимонопольный орган может выдать предписание об отмене нормативного акта или прекращении нарушения закона. Более того, антимонопольные органы уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях в области защиты конкуренции и налагать на виновных лиц административные наказания, которые являются весьма существенными (ст. 14.9 и 19.5 КоАП РФ). Применительно к незаконным действиям органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований антимонопольный орган может наложить наказание в виде штрафа на должностных лиц в размере от 15 000 до 30 000 рублей. В случае неустранения нарушения или повторного нарушения виновное должностное лицо может быть дисквалифицировано на срок до 3 лет.

Наконец, универсальным средством защиты хозяйствующим субъектом своих прав является обращение в суд.

Принятие Закона о торговле позволит расширить практику привлечения органов власти субъектов Российской Федерации к ответственности за незаконные действия или принятие незаконных нормативных актов или решений, в том числе и привлечение к ответственности отдельных должностных лиц, что, в конечном счете, неминуемо приведет к сокращению случаев нарушения прав хозяйствующих субъектов и созданию прозрачного и предсказуемого порядка осуществления торговой деятельности, не обусловленного какими-либо произвольными требованиями местных властей, а также устранению излишних административных барьеров в торговле. Хозяйствующим субъектам в этой связи необходимо как можно более активно влиять на формирование данной практики, в том числе путем создания прецедентов по отдельным случаям ограничений, с которыми они сталкиваются в процессе ведения своей торговой деятельности.

_____________________________________________

* Автор выражает благодарность помощнику юриста «Гольцблат БЛП» Александру Бирюкову за активную и всестороннюю помощь в подготовке данной статьи.
[1] Доступно на сайте: http://www.izvestia.ru/media-center/conference1228/index.html (дата посещения сайта – 28.12.2009 г.)
[2] См.: Пояснительная записка к законопроекту «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству). Доступно на сайте: http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/gointra.jsp?c=231757-5 (дата посещения сайта – 28.12.2009 г.).
[3] В данном исследовании не будут рассматриваться случаи регулирования органами государственной власти торговой деятельности в рамках ведения торговых реестров, предоставления статистической отчетности, программ развития торговли и др.
[4] Доступно на сайте: http://www.fas.gov.ru/news/n_12554.shtml (дата посещения сайта – 28.12.2009 г.)
[5] Доступно на сайте: http://www.fas.gov.ru/news/n_16571.shtml (дата посещения сайта – 28.12.2009 г.).

Контакты

По всем вопросам, связанным с публикациями, новостями и пресс-релизами, пожалуйста, обращайтесь:

Ксения Соболева

Руководитель направления по PR и коммуникациям

подписка

Получайте новости об изменениях в законодательстве с экспертными комментариями наших юристов и обзоры актуальных юридических вопросов в соответствии с теми областями права, которые представляют для вас интерес.