Новеллы оформления разрешительной документации

05.05.2009

Максим Попов, Руководитель группы, Goltsblat BLP

Журнал «Хозяйство и право» №5, 2009

В самом конце 2008 года были подписаны два федеральных закона, устанавливающие новые правила оформления земельных и градостроительных отношений при пользовании недрами: Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 309-ФЗ) [1] и Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 311-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 311-ФЗ) [2].

Новеллы направлены, главным образом, на устранение излишнего дублирования положений, с одной стороны, земельного и градостроительного законодательства, с другой стороны, законодательства о недрах, а также призваны облегчить и ускорить процесс оформления разрешительной документации при недропользовании. Их можно условно разделить на четыре группы.

Условия предоставления лицензии на пользование недрами

Законом № 309-ФЗ из ч. 6 ст. 11 Закона РФ от 21 февраля 1992 года «О недрах» (далее – Закон о недрах) исключена норма: «Предоставление лицензии на пользование недрами осуществляется при наличии согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр».

Означает ли это, что отныне участки недр должны предоставляться в пользование, только если земельные участки, необходимые для пользования недрами, свободны от прав третьих лиц? Очевидно, что нет, так как это означало бы для соответствующего органа власти необходимость заранее приобретать (или даже изымать для государственных или муниципальных нужд) земельные участки без гарантий того, что недра будут предоставлены в пользование. Вряд ли это оправданно и целесообразно.

Скорее всего, речь идет об устранении внутреннего противоречия со ст. 251 Закона о недрах, в соответствии с которой земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Действительно, для чего нужно было предусматривать законодательную возможность изъятия участков государственных или муниципальных нужд (то есть правомочие принудительно прекращать право на участок), если до предоставления лицензии требовалось согласие правообладателя земельного участка на его предоставление недропользователю?

Таким образом, начиная с 11 января 2009 года нет необходимости получать согласие правообладателя земельного участка на предоставление соответствующего участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр. К этому следует отнестись положительно, поскольку практика получения таких согласий выявила ряд трудноразрешимых вопросов, в частности:

  • были ли основания для признания решения о предоставлении права пользования участком недр недействительным в отсутствие соответствующего согласия или ненадлежащим образом оформленного?
  • можно ли было обусловливать согласие на предоставление земельного участка какими-либо факторами, например, выплатой вознаграждения?
  • обязательно ли было выполнение условий, выраженных в согласии, для недропользователя, получившего лицензию?

Технические проекты

Закон № 309-ФЗ (пп. 7, 9 ст. 49) обязал Правительство РФ до 1 июля 2009 года установить Порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами.

Можно ожидать, что указанный нормативный правовой акт внесет ясность в эти отношения, поскольку в настоящее время они регулируются разрозненными ведомственными актами (например, Положением о порядке согласования органами Госгортехнадзора России проектной документации на пользование участками недр, утвержденным постановлением Госгортехнадзора России от 2 августа 2002 года № 49).

Важность же этих документов для оформления земельных и градостроительных отношений заключается в том, что земельные участки для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, предоставляются только после утверждения проекта проведения указанных работ (ч. 6 ст. 11 Закона о недрах).

Земельные отношения

Закон № 311-ФЗ дополнил ст. 30 Земельного кодекса РФ п. 22, в соответствии с которым предоставление пользователю недр земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием недрами, из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду осуществляется без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Порядок расчета размера арендной платы за указанные земельные участки определяется Правительством РФ.

Из приведенной нормы, во-первых, с определенностью следует, что земельные участки предоставляются без торгов. Это означает, в частности, что, если органы власти до или одновременно с предоставлением в пользование участка недр сформируют и поставят на кадастровый учет соответствующий земельный участок, такой участок будет предоставляться в аренду без торгов. Можно только приветствовать эту новеллу, поскольку торги в отношении таких участков противоречат самой сути недропользования: если лицо получило право пользования недрами, оно и только оно вправе претендовать на соответствующий земельный участок. В противном случае данное лицо окажется не в состоянии выполнить свою основную обязанность – разработать месторождение полезных ископаемых.

Во-вторых, обсуждаемая норма структурно относится к п. 2 ст. 30 ЗК РФ, посвященному предоставлению земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта. Полагаю, что это надо расценивать как отсутствие необходимости проводить выбор участка и предварительно согласовывать место размещения объекта при предоставлении земельных участков пользователям недр.
Действительно, главная цель выбора участка и предварительного согласования места размещения объекта – определение предварительных местоположения, границ и площади земельного участка, а также предварительной технической возможности размещения соответствующего объекта. Примерно такие же цели преследуют уточнение границ горного отвода и разработка технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых; если так, то нет необходимости обременять недропользователя проведением дублирующих процедур.
В-третьих, в п. 22 ст. 30 ЗК РФ говорится только о предоставлении земельных участков в аренду. Означает ли это, что участки нельзя передавать недропользователю в собственность? Очевидно, что так, поскольку в п. 2 ст. 30 по-прежнему указывается, что «предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2настоящей статьи». Поскольку предоставление пользователю недр земельных участков осуществляется без проведения торгов, он не вправе претендовать на приобретение участка в собственность. Не думаю, что это серьезное ограничение прав недропользователя, так как пользование недрами, как правило, носит срочный характер.

Наконец, следует обратить внимание на то, что порядок расчета размера арендной платы за указанные земельные участки определяется Правительством РФ. Эта норма представляет собой исключение из общих правил, предусмотренных п. 3 ст. 65 ЗК РФ [3] и п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [4]. Очевидно, что цель законодателя – унифицировать ставки арендной платы. Сроки принятия соответствующего постановления, однако, не установлены. Очевидно, что до принятия такого нормативного правового акта должен применяться порядок расчета размера арендной платы, предусмотренный действующим законодательством.

Разрешение на строительство

Наконец, весьма интересные и полезные с практической точки зрения изменения касаются получения разрешения на строительство объектов, строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых планируется в целях выполнения работ, связанных с пользованием недрами. В Из новой редакции ч. 2 ст. 25 Закона о недрах следует сказано, что оно выдается на основании двух документов - лицензии на пользование недрами и проекта проведения указанных работ федеральным органом управления государственным фондом недр5 или его территориальным органом.

Данная норма представляет собой исключение из общих правил, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ (п. 7 ст. 51). Это означает, в частности, что недропользователю отныне нет необходимости обеспечивать подготовку проектной документации на строительство объектов капитального строительства (например, скважин, дробильных установок, дорог и т. п.) и соответственно получать на нее положительное заключение государственной экспертизы (следует оговориться, что такой вывод, по моему мнению, должен быть подтвержден Порядком подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденным Правительством РФ). Проектирование этих объектов будет осуществляться в рамках технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр.

Возможность установления таких особенностей предусмотрена допускается самим Градостроительным кодексом РФ, в котором предусмотрено, что разрешение на строительство на земельном участке, на который не распространяется действие градостроительного регламента или для которого не устанавливается градостроительный регламент, выдается федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления в соответствии с их компетенцией (ч. 5 ст. 51). На земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых, градостроительные регламенты, как известно, не распространяются (ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ).

Эти изменения также можно только приветствовать, ибо они устраняют излишнее дублирование и призваны облегчить и ускорить процесс оформления разрешительной документации при недропользовании, снизить риски возникновения оснований для досрочного прекращения права пользования недрами.

______________________________________

[1] Вступил в силу, за исключением некоторых положений, 11 января 2009 года.
[2] Вступил в силу, за исключением некоторых положений, 31 декабря 2008 года.
[3] Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности РФ, субъектов РФ или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
[4] Порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ.

Контакты

По всем вопросам, связанным с публикациями, новостями и пресс-релизами, пожалуйста, обращайтесь:

Ксения Соболева

Руководитель направления по PR и коммуникациям

подписка

Получайте новости об изменениях в законодательстве с экспертными комментариями наших юристов и обзоры актуальных юридических вопросов в соответствии с теми областями права, которые представляют для вас интерес.